Il divieto di doppio finanziamento non riguarda gli incentivi fiscali

E' forse l'unica interpretazione possibile per salvare la cumulabilità degli aiuti che la circolare MEF n. 33-2021, pubblicata lo scorso dicembre, ha riconosciuto percorribile, ma con un criterio che potrebbe lasciare spazio a equivoci per tutte le autorità che stanno attuando il PNRR e che poi gestiranno la Politica di Coesione 2021-2027.

Il tema è stato sollevato dopo la pubblicazione della precedente circolare MEF sul PNRR e lo abbiamo trattato in questo articolo:
PNRR, divieto doppio finanziamento e cumulo incentivi

Nel ripercorrere i punti salienti della normativa abbiamo anche menzionato la Guida della Commissione europea sulle sinergie e complementarietà tra i vari programmi e strumenti finanziari della UE, dove si chiarisce in più punti e con molti esempi il concetto di doppio finanziamento e la possibilità di cumulare aiuti provenienti da diversi fondi UE.

L'obiettivo è fornire tutte le indicazioni necessarie per combinare le sovvenzioni erogate dai fondi diretti con i fondi SIE e in tutti gli esempi riportati è chiaro che i finanziamenti non possono coprire la stessa voce di costo/spesa.

In sintesi, una fattura per consulenza rendicontata in un progetto Horizon non può essere rendicontata pure su un bando nazionale o regionale con provvista derivante da fondi SIE.

Un progetto di ricerca può ad esempio ricevere però aiuti sia da Horizon che da un bando nazionale quando ci siano costi non ammissibili sul primo, comunque finanziabili con lo strumento nazionale.

La cumulabilità riguarda pertanto sempre spese diverse, ancorché sostenute nell'ambito dello stesso progetto, e ha lo scopo di creare sinergie tra i vari programmi e strumenti finanziari UE, in modo complementare e senza sovrapposizioni.

La circolare MEF di fine anno 2021 - nonostante menzioni i vari Considerando dei Regolamenti UE a cui pure la guida si riferisce - lascia invece aperta, per "diverse quote parti del costo di uno stesso bene, la possibilità di cumulare il sostegno di diverse fonti finanziarie".

La distinzione tra i principi di divieto di doppio finanziamento e divieto di cumulo, il secondo diretta conseguenza del primo, non è però pertinente al fine di assommare aiuti su uno stesso titolo di spesa.

Tralasciando peraltro le problematiche applicative relative alla indicazione di due codici CUP sullo stesso titolo rendicontato, potrebbe essere invece sempre e proprio l'articolo 129 del regolamento UE n. 966/2012 a venire in soccorso, perché il divieto di cumulo ivi stabilito si applica soltanto alle sovvenzioni, come recita anche la Guida della CE alla pagina 6.

Nello stesso regolamento, all'art. 121, le sovvenzioni sono definite "contributi finanziari diretti a carico del bilancio, accordati a titolo di liberalità".

Il regolamento del PNRR riprende quindi il principio stabilito nella norma sul bilancio generale della UE, come fanno anche quelli citati nella Guida della CE, e per l'attuazione degli interventi il riferimento è appunto alla specifica tipologia di aiuto che viene erogata ai beneficiari finali delle misure.

In questo senso gli incentivi fiscali, come quelli previsti da Transizione 4.0, non hanno evidentemente natura di "contributo finanziario diretto" e potrebbero pertanto essere esclusi dal divieto di cumulo.

Non è questa la sede per trattare la natura dei benefici fiscali (tema complesso, cfr. Treccani per una sintesi), piuttosto evidenziamo come tale interpretazione sia maggiormente compatibile con le norme e le indicazioni fornite dalla UE nella più volte citata guida, che si consiglia di analizzare con attenzione.

Rimane comunque la complessità di un sistema con diverese problematiche applicative, con i fondi della Politica di Coesione 2021-2027 in arrivo, i cui obiettivi e progetti dovranno essere sinergici agli interventi del PNRR.

Sullo sfondo, ancora più importante, rimane la valutazione di convenienza per lo Stato di consentire tali cumuli* in termini di efficacia degli interventi, sopratutto per quanto riguarda la realizzazione di nuovi investimenti, il cd. principio di addizionalità. L'impatto generato dal cumulo incrementa in modo significativo il valore e il numero dei progetti?

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* In genere la UE permette di sommare le sovvenzioni solo con garanzie e finanziamenti, oppure quando si tratta di aiuti di stato in regime de minimis