Gli orientamenti della Commissione per gestire gli appalti in progetti UE
La guida realizzata dalla Commissione fornisce assistenza pratica ai funzionari responsabili degli appalti pubblici per evitare gli errori più frequenti nell’ambito di procedure di gara relative a progetti cofinanziati con fondi SIE.
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La Commissione UE ha pubblicato nuovi orientamenti per aiutare gli Stati membri a gestire in maniera più corretta e trasparente le procedure di appalto per i progetti finanziati dall’Unione europea.
Il documento fornisce una serie di istruzioni su come evitare gli errori più frequentemente riscontrati nell’ambito di appalti pubblici relativi a progetti cofinanziati dai Fondi strutturali e d'investimento europei (SIE). Obiettivo dell’iniziativa, spiega Bruxelles nell’introduzione del documento, è agevolare l’attuazione dei programmi operativi e incoraggiare l’adozione di buone prassi.
A chi si rivolge la guida
Gli orientamenti pubblicati dalla Commissione sono destinati in primo luogo agli operatori del settore degli appalti che operano presso le amministrazioni aggiudicatrici nell’Unione e hanno il compito di pianificare ed effettuare l’approvvigionamento di lavori, forniture o servizi pubblici.
Altri gruppi potenzialmente interessati alle raccomandazioni sono le Autorità di gestione dei programmi dei fondi SIE e le altre autorità competenti per programmi finanziati dall’UE, nel caso in cui esse "agiscano da acquirenti pubblici o effettuino controlli su appalti pubblici realizzati da beneficiari di sovvenzioni UE”.
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Come è strutturata la guida
La guida si apre con una carrellata sulle modifiche principali introdotte alla normativa europea in materia di appalti pubblici dalla direttiva 2014/24/UE. Dopodiché, si entra nel vivo degli orientamenti, che sono organizzati seguendo tutte le fasi principali di una procedura di appalto pubblico ed evidenziando, per ognuna di esse, le questioni cui prestare maggiore attenzione, i potenziali errori da evitare e i metodi o gli strumenti specifici da utilizzare.
Queste, le principali fasi di una procedura di appalto pubblico:
- Preparazione e pianificazione
- Pubblicazione e trasparenza
- Presentazione delle offerte e selezione degli offerenti
- Valutazione delle offerte e aggiudicazione
- Esecuzione del contratto di appalto
A titolo di esempio, analizziamo nel dettaglio i contenuti relativi alla prima fase.
Preparazione e pianificazione
La fase di preparazione e pianificazione della gara prevede, al suo interno, una serie di step indispensabili:
- Individuazione delle esigenze future
- Coinvolgimento delle parti interessate
- Analisi del mercato
- Definizione dell’oggetto
- Scelta della procedura
La preparazione dell’appalto, spiega Bruxelles, è una fase cruciale e, in quanto tale, richiede tempo e competenza. A seconda dell’entità e della complessità dell’appalto, possono passare giorni o persino mesi prima che si possa pubblicare il bando di gara. Una buona pianificazione contribuirà a ridurre al minimo il rischio di dover modificare o variare un appalto durante l’attuazione e ad evitare errori futuri, è quindi considerata buona prassi generale assumere funzionari molto competenti per la gestione delle procedure.
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Individuazione delle esigenze future
Quando si parla di valutazione di esigenze future, si legge nel documento, è importante chiarire che l’esigenza da individuare non è il prodotto o il servizio che si intende ottenere, ma “la funzione mancante per il conseguimento di un obiettivo o lo svolgimento di un’attività”. La Commissione elenca, quindi, una serie di possibili domande da porsi in tale fase per individuare e valutare correttamente l’esigenza in esame.
In caso di errata valutazione delle esigenze, il rischio più comune è quello di acquistare beni non necessari o acquisire forniture superflue.
Coinvolgimento delle parti interessate
Molto importante è il coinvolgimento delle parti interessate. Non coinvolgere fin dall’inizio le persone giuste - mette in guardia Bruxelles - è un errore molto comune che può risultare costoso in una fase successiva della procedura.
In questa fase è bene valutare l’insorgere di possibili conflitti d’interesse nei soggetti coinvolti nella procedura. I conflitti di interesse non dichiarati, sottolinea la Commissione, portano infatti a rettifiche finanziarie successive. Per evitare che ciò accada, sarebbe dunque consigliabile stabilire un codice di condotta e mettere in atto sistemi di controllo e di formazione tesi ad assicurare che tutte le parti interessate siano consapevoli del loro obbligo di agire in modo imparziale e con integrità.
Analisi del mercato
L’analisi del mercato è un momento fondamentale della fase iniziale dell’appalto. In tal senso, spiega Bruxelles, un errore comune delle stazioni appaltanti è presumere che il mercato possa fornire un determinato appalto senza prima averlo consultato. E’ necessario quindi ricordare che “non tutti gli appalti possono essere realizzati”.
L’analisi deve inoltre essere effettuata senza creare distorsioni della concorrenza. E’, quindi, importante fare attenzione a non fornire ad alcuni operatori economici una conoscenza anticipata della procedura che si intende avviare.
Per svolgere una corretta analisi del mercato, l’Esecutivo UE suggerisce l'utilizzo di due strumenti:
- La metodologia e i modelli messi a punto dall’OCSE (Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico),
- Lo strumentario completo sviluppato dall’ente scozzese Procurement Journey, accessibile al pubblico online.
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Definizione dell'oggetto
Nella fase di definizione dell’oggetto, l’amministrazione aggiudicatrice deve determinare anche il tipo di appalto, la sua durata, un calendario realistico della procedura, il valore e la struttura dell’appalto. Prima di avviare la procedura, soprattutto in caso di appalti complessi, è bene che le stazioni appaltanti preparino un business case che illustri in maniera chiara le ragioni a sostegno dello svolgimento della gara e dimostri che sono stati considerati gli aspetti fondamentali della pianificazione.
La guida riporta qui una classificazione delle diverse procedure - aperta, ristretta, competitiva con negoziazione, dialogo competitivo, partenariato per l’innovazione, ecc - e fornisce alcuni esempi utili per comprendere la natura di ognuna.
In caso di appalti misti - ovvero che combinano lavori, forniture e/o servizi in un’unica procedura - l’oggetto principale, spiega la Commissione, deve essere determinato in base all’elemento di valore più elevato o alla parte dell’appalto più essenziale per soddisfare l’esigenza.
Riguardo la suddivisione di un appalto in lotti, poi, nella guida si ricorda che “avere un appalto unico è più facile da organizzare e può portare a economie di scala”. E’ importante quindi valutare bene se la suddivisione sia davvero necessaria.
La Commissione ricorda in questo capitolo che il frazionamento artificioso del valore di un appalto di più grande portata in unità più piccole - al fine di evitare le soglie UE, le soglie nazionali o l’applicazione obbligatoria di determinate procedure competitive - è illegale.
Pianificazione della procedura
La pianificazione della procedura - ultimo step di questa prima fase di preparazione - non deve essere necessariamente lunga e onerosa, ma rimane un passaggio fondamentale, che consente di risparmiare tempo in futuro.
Per gli appalti complessi, la Commissione consiglia di pianificare la procedura utilizzando un diagramma di Gantt, che permetterà di tenere conto di tutti i compiti richiesti, distribuire le responsabilità e individuare in maniera chiara le relazioni causali tra le fasi della procedura.
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