Come fare in modo che al Sud vada il 40% dei fondi PNRR

La prima relazione sulla destinazione al Mezzogiorno delle risorse del Recovery Plan e del Fondo complementare al PNRR ha già riconosciuto l'esistenza di un trade-off fra efficienza allocativa ed equità perequativa. Ora l'Ufficio parlamentare di bilancio segnala che nessuna delle differenti tipologie di formulazione delle graduatorie utilizzate nei bandi PNRR garantisce il giusto equilibrio tra vincolo del 40% e raggiungimento degli obiettivi.

Come blindare i fondi PNRR per il Sud e dare risposte agli scontenti del Nord

A fare il punto su come le amministrazioni stanno strutturando i bandi per assicurare il rispetto del vincolo del 40% dei fondi PNRR al Sud è stata nei giorni scorsi la presidente dell’Ufficio parlamentare di bilancio, Lilia Cavallari, in audizione sul tema del federalismo fiscale, anche con riferimento al Recovery Plan.

Tra le problematiche rilevate dall'UPB vi è infatti quella relativa alla necessità di allocare i fondi in modo coerente sia con il vincolo territoriale a favore del Mezzogiorno che con gli obiettivi del Piano nazionale di ripresa e resilienza, tematica già affrontata nelle scorse settimane dalla relazione del Dipartimento Politiche di Coesione.

Cosa non funziona nelle graduatorie dei bandi PNRR?

Guardando ai 36 bandi rilevati fino al 2 maggio, per un totale di 24,3 miliardi, di cui il 43,3% destinato al Sud, l'Ufficio parlamentare di bilancio ha individuato sei differenti tipologie di formulazione della graduatoria dei progetti:

• una graduatoria unica nazionale con riserva di almeno il 40% al Sud
• una graduatoria unica nazionale suddivisa per aree tematiche o tipologie di investimento
• graduatorie per macroaree con plafond determinati sulla base del vincolo territoriale
• graduatorie regionali con plafond regionali determinati sulla base dell’obiettivo primario dell’intervento e di una pre-allocazione di risorse che riflette la distribuzione territoriale dell’obiettivo proprio dell’investimento (e non la riserva del 40%);
• graduatorie regionali per tipologia, con pre-allocazione dei fondi in modo indiretto (a ogni Regione è assegnato un numero massimo di progetti finanziabili);
• assenza di graduatoria con assegnazione tramite procedura concertativo-negoziale.

Nessuna di queste modalità, però, convince del tutto nell'integrare gli obiettivi specifici del PNRR con il vincolo territoriale del 40% al Sud.

In caso di bandi con graduatoria nazionale (come nel caso del Programma nazionale per la qualità dell’abitare del Ministero delle Infrastrutture e mobilità sostenibile), il problema si pone perchè “quando la graduatoria dei progetti che deriva dai criteri del bando non soddisfa il vincolo territoriale” occorre “rinunciare a progetti più rilevanti dal punto di vista degli obiettivi specifici dell’intervento per consentire di finanziare progetti meno pertinenti ma localizzati nel Mezzogiorno”.

Se invece si opta per graduatorie distinte per le macroaree, ciascuna con un plafond determinato che automaticamente rispetta il vincolo territoriale (come per il bando del Ministero della Transizione ecologica per la realizzazione di nuovi impianti di gestione rifiuti e ammodernamento di quelli esistenti), c'è il rischio di ostacolare il raggiungimento dei target “qualora le macroaree con le maggiori carenze infrastrutturali trovino una limitazione nell’esaurimento del plafond prestabilito”.

Anche le graduatorie regionali con plafond determinati sulla base dell’obiettivo primario e del fabbisogno territoriale per raggiungerlo (come il bando per l’offerta di servizi educativi nella fascia 0-6 anni, in particolare, per gli asili nido) non sono esenti da critiche: può infatti succedere che, “per effetto della preallocazione regionale, un Ente in cui l’obiettivo primario sia stato già raggiunto venga comunque finanziato se altri Enti della stessa Regione, con maggiori gap strutturali, decidono di non partecipare al bando lasciando libere le risorse a loro destinate”.

Alcuni benefici sono riconosciuti alla procedura concertativa negoziale, che permette di velocizzare l'attivazione della spesa evitando il ricorso a procedure concorrenziali. In questo caso però risulta difficile valutare sia l’adeguatezza dei criteri di selezione che l'efficienza nell’assegnazione delle risorse.

L'audizione della Presidente dell’Ufficio parlamentare di bilancio sull’assetto della finanza territoriale e sulle linee di sviluppo del federalismo fiscale

Replicare i bandi per garantire al Sud il 40% dei fondi PNRR?

Il vincolo a destinare al Mezzogiorno il 40% dei fondi, sia con riferimento al Piano nazionale ripresa e resilienza che al Fondo complementare al PNRR (per un totale di 222 miliardi di euro), è già stato oggetto della relazione realizzata dal Dipartimento Politiche di Coesione, con la collaborazione delle 23 amministrazioni centrali responsabili delle misure del Recover Plan.

L'impegno sulla carta risulta rispettato, dal momento che secondo la relazione, dei circa 211 miliardi relativi a interventi allocabili territorialmente (quindi prescindendo dalle azioni di sistema), 86 miliardi, il 40,8% del totale, dovrebbe andare al Mezzogiorno e, con riferimento al solo PNRR, la quota Sud sarebbe pari al 74,7 miliardi, il 40,7%.

Il condizionale è però d'obbligo, in quanto per una parte non insignificante delle misure l'impegno è assunto solo in linea di principio e l'effettiva distribuzione territoriale delle risorse dipende invece dalla partecipazione ai bandi e dalla capacità progettuale e amministrativa delle amministrazioni regionali e locali.

La relazione del Dipartimento della Coesione mette quindi nero su bianco la grande criticità rilevata sin dall'avvio dei primi bandi PNRR: “è possibile che l’attuazione operativa del Piano faccia emergere un trade-off fra efficienza allocativa ed equità perequativa (in questo caso territoriale), con la possibile conseguenza che la necessità di raggiungimento dei target e delle milestone previste nel PNRR possa rendere più complessa l’effettiva applicazione della clausola territoriale”.

Gli esempi del bando Mipaaf per la resilienza dell'agrosistema irriguo e dell'avviso per asili nido e scuole di infanzia, con i progetti delle regioni del Sud esclusi nonostante i maggiori fabbisogni infrastrutturali per mancato rispetto dei criteri di selezione, e sul fronte opposto la polemica sui fondi per la rigenerazione urbana, con i progetti del Nord non finanziati per rispettare il vincolo del 40% e poi ripescati grazie a risorse extra nazionali, segnalano tutta la complessità del problema. Senza dimenticare l'incognita rappresentata da incentivi ad assorbimento come il Superbonus, per cui le stime potranno rivelarsi errate sia al rialzo che al ribasso.

Dall'assistenza tecnica alle PA al monitoraggio ex ante, il Governo ha già attivato diversi strumenti per mitigare queste criticità e fare in modo che il PNRR contribuisca effettivamente alla riduzione dei divari territoriali. In ogni caso, si legge nella relazione, saranno necessari “ulteriori interventi di rafforzamento di meccanismi di coordinamento e di governance nei casi di procedure competitive gestite da amministrazioni centrali titolari di interventi, con clausola di riserva a favore delle regioni meridionali, quando non si sia in grado di assegnare ai territori meridionali un ammontare di risorse equivalenti a quanto stabilito da tale riserva”.

Per favorire l'assorbimento delle risorse destinate al Sud, oltre a misure di accompagnamento dei potenziali beneficiari, sia pubblici che privati, secondo il Diparimento servono anche tempistiche più favorevoli, ad esempio passando - laddove compatibile con i tempi per il raggiungimento di milestone e target europei - per l'emanazione di più procedure per l'assegnazione delle risorse a favore degli stessi territori.

Per approfondire: Perchè non si riesce ad assicurare al Sud il 40% dei fondi PNRR

Consulta la Prima relazione istruttoria sul rispetto del vincolo di destinazione alle regioni del Mezzogiorno di almeno il 40 per cento delle risorse allocabili territorialmente