Partenariati pubblico-privati-PPP: contratti standard per farli decollare

Secondo dati della Banca d'Italia, nello Stivale il partenariato pubblico-privato stenta a decollare: se si guarda ai progetti realizzati in PPP in Europa tra il 1990 e il 2009, solo il 2 per cento riguarda l'Italia.

Il partenariato pubblico-privato (PPP)

Uno schema di PPP prevede la collaborazione tra pubblica amministrazione e operatori privati per la realizzazione di progetti infrastrutturali con caratteristiche quali:

• un contratto di lungo periodo tra l’amministrazione pubblica aggiudicatrice e l’impresa privata;
• il trasferimento al settore privato di una serie di rischi connessi al progetto, relativi alla progettazione, alla costruzione, alla gestione e al finanziamento;
• l'attenzione agli output, più che degli input, durante l’intero ciclo di vita del progetto;
• l’utilizzo di finanziamenti privati, spesso sotto forma di project finance.

Le formule di project finance prevedono che i finanziatori e gli investitori si basino esclusivamente (e in questo caso di parla di operazioni non recourse) o parzialmente (operazioni limited recourse) sul flusso di cassa generato dal progetto per rimborsare i prestiti e ottenere un ritorno sugli investimenti. 

Il finanziamento di un PPP avviene principalmente attraverso debito privilegiato e azioni, ma sono possibili anche:

• contributi pubblici in conto capitale a valere su fondi europei, nazionali, regionali o fondi specifici;
• garanzie da parte del settore pubblico verso la società di progetto o altri partner privati.

Il PPP in Italia

In audizione presso la Camera dei deputati, Paolo Sestito, capo del Servizio di Struttura economica della Banca d'Italia, ha fatto il punto sul recepimento delle direttive europee in materia di contratti pubblici e sul ricorso al partenariato pubblico-privato nel nostro Paese.

La premessa è un forte divario infrastrutturale tra l’Italia e gli altri principali paesi dell’area euro e tra il Mezzogiorno e il resto del Paese, dovuto soprattutto alle inefficienze nell’utilizzo delle risorse e alla complessità delle norme in materia, ma anche a carenze nei processi di valutazione e monitoraggio delle opere. Questi limiti dell'attività di governance sono al centro anche delle osservazioni di Bruxelles sull'Accordo di partenariato proposto dall'Italia per l'utilizzo dei fondi europei 2014-2020. Non a caso, è lo stesso Sestito a sottolineare che tali “carenze influiscono negativamente anche sulla capacità delle amministrazioni pubbliche di utilizzare appieno i fondi strutturali europei”.

L'analisi della Banca d'Italia rileva, però, che anche le risorse finanziarie delle imprese private che gestiscono infrastrutture non vengono utilizzate in maniera adeguata: un esempio è il settore autostradale dove, al 31 agosto 2013, “risultavano completati solo poco più del 65% degli ampliamenti concordati nel 1997 tra l’ANAS e la principale concessionaria e circa il 73% di quelli decisi nel programma del 2004”.

Lo scarso coinvolgimento dei capitali privati nella realizzazione di opere pubbliche, secondo l'Istituto di Via Nazionale, non dovrebbe quindi sorprendere e i dati sul ricorso al partenariato pubblico-privato confermano queste difficoltà: mentre all'Italia fa capo solo il 2% dei progetti realizzati in PPP in Europa tra il 1990 e il 2009, il valore sale al 6% in Francia, al 10% in Spagna e al 67% nel Regno Unito.

Secondo il Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica, per il pieno sviluppo dei PPP occorre lavorare innanzitutto sulla semplificazione del quadro normativo e sull'aggiornamento delle competenze tanto dell’amministrazione pubblica quanto degli operatori privati e dei consulenti.

Sul fronte normativo, ad esempio, sul modello dei Paesi europei che utilizzano maggioramente i PPP, l'adozione di “linee guida e modelli contrattuali standardizzati” può facilitare la scelta delle procedure più adeguate da parte delle amministrazioni pubbliche. Per quanto riguarda le competenze, invece, oltre a colmare le lacune delle amministrazioni giudicatrici, spesso carenti nelle analisi di fattibilità e nell'approfondimento degli aspetti finanziari dei progetti, occorre migliorare la capacità dei concessionari italiani, generalmente di dimensioni ridotte, di organizzarsi singolarmente o in raggruppamenti per realizzare operazioni di PPP.

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Banca d'Italia: Recepimento delle direttive europee in materia di contratti pubblici