Gli insegnamenti della L 488-92 in materia di incentivi alle imprese

Un rapporto a cura dell’Unità di valutazione degli investimenti pubblici - UVAL del Ministero dello Sviluppo economico – dal titolo 'Anatomia di un regime di aiuto. Casi e materiali sugli incentivi alle imprese' - fa il punto sull'esperienza della Legge 488/92, ricostruendone il percorso evolutivo fino alle innovazioni introdotte con il 31° bando Industria nell’integrazione tra finanza bancaria e aiuti pubblici. Uno 'studio di anatomia', lo definiscono gli autori, per illustrare ai policy maker come i meccanismi disciplinati dalle norme di dettaglio possono influenzare il raggiungimento degli obiettivi di politica economica.

Una panoramica sui numeri

La legge 488/92 - nata per sostenere gli investimenti delle imprese nelle aree depresse, attraverso la concessione di contributi in conto capitale - è stata impiegata anche per la realizzazione di altri interventi di politica industriale. Tra questi, importanti istituti della Programmazione negoziata, dai Patti Territoriali ai Contratti di Programma fino ai Contratti d’Area, gestiti da diverse Amministrazioni e soprattutto dalle Regioni.

Per attuarla, sia tramite risorse nazionali che comunitarie, sono stati emanati dal Mse complessivamente 33 bandi (compresi i 2 gestiti da Artigiancassa).

Le iniziative imprenditoriali ammesse a contributo sono 40.707, per un totale di 92 miliardi di euro di investimenti programmati dalle imprese.

Gli impegni giuridicamente vincolanti per lo Stato ammontano a 22,5 miliardi di euro, di cui circa 2,6 miliardi di origine comunitaria, mentre le erogazioni a favore delle imprese beneficiarie consistono in 13,858 miliardi di euro. Di questi 1,374 miliardi sono stati restituiti allo Stato, ma l’ammontare dei provvedimenti di revoca vale complessivamente 7,826 miliardi di euro.

Nonostante l’ultimo bando risalga al 2006, la legge 488/92 rappresenta ancora un fenomeno rilevante. Alla fine del 2011, ad esempio, delle 40.707 pratiche ammesse, 14.928 si sono chiuse in bonis con concessione definitiva, mentre 12.064 sono state oggetto di revoca. Le pratiche aperte, invece, sono 13.715 e riguardano imprese destinatarie di risorse pubbliche per 3,4 miliardi di euro. Di queste iniziative, 2.811 non hanno ancora percepito alcun pagamento, a fronte di un ipotetico onere per lo Stato pari a 1,792 miliardi di euro. Numeri che, osserva il documento, rendono evidente il sottodimensionamento dell’apparato preposto a presidiare le pratiche ammesse ai benefici.

Verifiche, monitoraggio e controllo

Secondo il rapporto, rispetto ad altri precedenti strumenti di aiuto alle imprese, come ad esempio la legge 64/1986, la legge 488/1992 presenta meccanismi di gestione e verifica più trasparenti. Le verifiche risultano meno complesse soprattutto quando gli indicatori colgono le caratteristiche dell’impresa e/o dell’investimento al momento stesso della domanda e quando i criteri alla base del sistema di selezione sono agevolmente misurabili e facilmente verificabili. Sarebbe, però, utile - osservano gli autori - anche strutturare un sistema di valutazione e monitoraggio dello strumento in itinere, in modo da poter introdurre miglioramenti anche in corso d’opera.

Dei limiti si riscontrano, invece, riguardo alle informazioni sulle revoche, nonostante l’analisi delle revoche rappresenti uno strumento fondamentale per la diagnosi e la soluzione di eventuali problemi nell’attuazione dell’intervento. Il documento rileva infatti scarsa trasparenza circa le motivazioni delle revoche, sulla distribuzione delle revoche e delle rinunce per settori produttivi, sulla dimensione degli investimenti o la localizzazione delle imprese. Un dato interessante è, però, quello relativo ai progetti revocati in assenza di danno erariale, cioè in assenza di truffa o di perdite finanziarie per l'Amministrazione, che costituiscono l’81% del totale.

Difficoltà analoghe sono state rilevate con i dati sul contenzioso, per i quali risulta difficile verificare quanti procedimenti penali, civili e amministrativi sono collegati ancora oggi alla legge 488/92, con quali esiti e per quale ammontare di risorse.

Principali conclusioni del rapporto

Un regime di aiuto non dipende solo dall’articolo di legge che lo istituisce

L'efficacia di uno strumento dipende molto dalle regole di dettaglio e dalla possibilità di modificarle in base alle evidenze riscontrate in fase di valutazione. Interventi di 'fine tuning', che richiedono, da una parte, un adeguato sistema di monitoraggio, dall'altra, una separazione tra le funzioni di indirizzo strategico e di redazione degli atti normativi e quelle delegate alla gestione e al controllo degli interventi.

Trasparenza

Le stesse regole di dettaglio devono contribuire a declinare in maniera trasparente obiettivi di policy e priorità. Priorità che dovrebbero riflettersi nei requisiti di ammissibilità delle imprese, nei criteri di formazione delle graduatorie e in generale nell’intero sistema di regole del regime d’aiuto.

Concurrent engineering

Con questo termine il rapporto si riferisce alla necessità di integrare, nella progettazione di un aiuto di Stato, diverse metodologie, tecniche e competenze.

Controlli e sanzioni proporzionati agli investimenti

Secondo la ricerca, se per investimenti rilevanti è opportuno avere procedure di monitoraggio complesse, per gli altri bisognerebbe individuare procedure semplici e informatizzate. Il ricorso alle procedure telematiche, inoltre, dovrebbe valere, secondo il rapporto, per tutte le pratiche relative a regimi di aiuto di nuova istituzione, sia in fase istruttoria che al momento dell'archiviazione.

Lavorare sul contesto

Dal momento che gli aiuti di Stato mirano a correggere i 'fallimenti di mercato', supportando start-up e micro e piccole imprese e fornendo capitali a progetti di ricerca e innovazione, in assenza di investitori privati, gli incentivi dovrebbe essere accompagnati da azioni che mirano a migliorare il contesto, senza “spiazzare i soggetti privati e risultare inutilmente onerosi per le casse pubbliche”.

Il ruolo delle Regioni

Di fronte alla molteplicità degli strumenti a supporto delle imprese finanziati con risorse pubbliche, il documento porta l'attenzione sui costi di gestione e sugli sprechi che si hanno quando diverse strutture conducono parallelamente attività simili, che invece potrebbero essere affidate a un unico soggetto. Il caso della legge 488/92, secondo il rapporto, costituisce tra l'altro la dimostrazione che le Regioni possono agire insieme allo Stato, nell’ambito di un unico regime d’aiuto. Questo può avvenire sia valorizzando ciascuna le proprie priorità di politica industriale, che aggiungendo risorse proprie a quelle nazionali.

Links

Anatomia di un regime di aiuto. Casi e materiali sugli incentivi alle imprese

Legge 488/92