Certificazioni ambientali - Ispra, agevolazioni imprese siano stabili
Ispra realizza un rapporto sui benefici e gli incentivi adottati a livello locale per l’adesione ad EMAS ed Ecolabel
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L'Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale (Ispra) analizza le agevolazioni previste dalle pubbliche amministrazioni a livello locale per incentivare le organizzazioni a registrarsi e a mantenere l'adesione al sistema EMAS e a certificare i prodotti con il marchio Ecolabel Ue.
Il rapporto è stato realizzato a partire dalla convinzione che l’adesione volontaria delle imprese ad EMAS (Eco-Management and Audit Scheme, sistema cui possono aderire volontariamente le imprese e le organizzazioni, sia pubbliche che private che desiderano impegnarsi nel valutare e migliorare la propria efficenza ambientale) e ad Ecolabel (il marchio Ue di qualità ecologica che premia i prodotti e i servizi migliori dal punto di vista ambientale) può essere favorita da una legislazione che riconosca dei benefici e che preveda concreti incentivi per le organizzazioni che facciano ricorso a questi strumenti.
Se, da un lato, gli schemi agevolativi nazionali garantiscono un’elevata uniformità applicativa, dall'altro sono meno adatti a valorizzare aspetti ed elementi peculiari di un certo territorio: allo stesso tempo, l’adozione di misure agevolative locali permette sì l’attuazione di politiche specifiche rispetto alla vocazione di un territorio e alle sue caratteristiche produttive, ma comporta il rischio di creare disparità tra le diverse aree regionali.
Il rapporto analizza la situazione attuale partendo da queste premesse, passando in rassegna le diverse tipologie di interventi e focalizzando l'attenzione sia sugli esempi di disparità di trattamento sia sulle buone pratiche.
Tipologie di interventi: pregi e difetti, disparità e buone pratiche
L'analisi condotta da Ispra si basa sui dati forniti da 14 Arpa e 2 Appa, in cui risultano in vigore 126 provvedimenti regionali che concedono agevolazioni alle organizzazioni in possesso della registrazione EMAS o del marchio Ecolabel Ue.
Sulla base del quadro degli incentivi adottati il documento effettua dei confronti tra diverse realtà regionali individuando sia buone pratiche da valorizzare sia eventuali disparità territoriali rispetto alle quali definire interventi di mitigazione. La disparità del trattamento può derivare fondamentalmente da due differenti aspetti: la distribuzione a macchia di leopardo di agevolazioni sul territorio nazionale e la differente modalità con cui le varie Regioni hanno adottato tali agevolazioni, prevedendo modalità attuative molto diverse tra loro anche rispetto alle medesime tipologie di agevolazioni.
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Semplificazioni nelle autorizzazioni/iscrizione Albi
Le principali semplificazioni riconosciute in sede di rilascio/rinnovo delle autorizzazioni ambientali o iscrizione a specifici Albi riguardano: la riduzione dei tempi, procedure agevolate, ricorso alle autocertificazioni, maggiori tempi di adeguamento alla normativa, incremento dimensionale (es. 30%) per l’applicazione della VIA in caso di ampliamento degli impianti.
Pregi e difetti. Si tratta di un'agevolazione che ha, fra i suoi punti di forza, il fatto di essere a “costo zero” per la Regione, in quanto non richiede risorse aggiuntive; inoltre, ha carattere “strutturale”, dunque una volta adottata dà garanzia di stabilità alle organizzazioni registrate EMAS favorendo il mantenimento della registrazione nel tempo; infine, risulta di facile attuazione in quanto opera automaticamente e non richiede graduatorie e valutazioni tecniche.
Allo stesso tempo, tuttavia, tale agevolazione non è fruibile da tutte le organizzazioni, ma solo da quelle ricadenti nel campo di applicazione delle autorizzazioni ambientali (es. AIA, VIA), principalmente rappresentate dalle organizzazioni di grandi o medie dimensioni, escludendo quindi le piccole e micro organizzazioni.
Disparità. 10 Regioni su 15 prevedono agevolazioni nel rilascio di autorizzazioni. Il panorama è abbastanza variegato, ma si possono individuare tre principali tipologie agevolative: la possibilità di utilizzare la documentazione prodotta nell’ambito del Sistema di gestione ambientale (EMAS o ISO 14001); la possibilità di incrementare la soglia per la valutazione dell’assoggettabilità alla VIA in caso di variazione o ampliamento di impianti registrati EMAS o ISO 14001; la possibilità di autocertificazione per l’iscrizione ad Albi professionali.
Buone pratiche. Rispetto all’analisi di efficacia condotta, questo provvedimento, seppure risulti il più diffuso sul territorio nazionale, non ha avuto nessun feedback. Ispra auspica che esso sia adottato nell’ambito di una strategia integrata che preveda anche l’adozione di provvedimenti a favore delle micro e piccole imprese.
Finanziamenti
Tali misure agevolative riconoscono, attraverso un bando o un accordo ad hoc, un finanziamento per l’ottenimento delle certificazioni ambientali da parte delle organizzazioni.
Pregi e difetti. Provvedimenti di questo tipo possono favorire l’incremento delle registrazioni EMAS, soprattutto se adottati in sinergia con misure che mirano a sostenere il mantenimento delle stesse nel tempo. La misura è inoltre molto flessibile rispetto ai destinatari, in quanto può essere utilizzata per favorire la diffusione delle registrazione EMAS anche solo in un particolare settore produttivo, o solo in una particolare area (ad esempio, un distretto produttivo) o a favore di specifiche categorie di organizzazioni.
Esistono tuttavia delle criticità: se adottata come unica misura territoriale a sostegno delle registrazioni EMAS, quella dei finanziamenti si è spesso rivelata una strada fallimentare, in quanto una quota elevata di organizzazioni, entro il primo anno dalla registrazione, sono state cancellate. Inoltre, se non accompagnati da idonee azioni di sensibilizzazione sul territorio, i bandi di finanziamento, in alcune esperienze regionali, hanno riscosso poco o nessun interesse da parte delle organizzazioni. La misura potrebbe infine comportare dei costi aggiuntivi derivanti dal funzionamento delle commissioni di valutazione per la definizione delle graduatorie.
Disparità. Misure agevolative che prevedono forme di finanziamento sono previste in 12 Regioni su 15, con una distribuzione territoriale abbastanza uniforme tra Sud, Centro e Nord Italia. Il rapporto cita alcuni esempi di differenze nelle modalità attuative dei bandi di finanziamento, individuando 3 tipologie di bandi:
- nella maggior parte dei casi si registrano bandi molto “ampi” dedicati per esempio alle PMI localizzate in una Regione o Provincia;
- più raramente, vengono adottati bandi più definiti, dedicati ad esempio alle PMI di uno specifico settore (agricole, zootecniche, turistiche, ecc..) o ai soli Comuni;
- molto raramente si adottano finanziamenti ad hoc per specifiche attività.
Buone pratiche. Il documento cita, fra le best practice, un decreto emanato dalla Regione Friuli Venezia Giulia per le iniziative finalizzate all’ottenimento della certificazione ambientale”, che ha incrementato del 30% il numero delle registrazioni regionali.
Preferenza in bandi e gare
Questa tipologia di agevolazione prevede il riconoscimento di premialità o preferenze all’interno di bandi e gare pubbliche alle organizzazioni registrate EMAS/Ecolabel o anche alle organizzazioni che dimostrano di aver avviato il processo di certificazione. Il meccanismo opera all’interno di bandi e gare finalizzati all’assegnazione di concessioni/finanziamenti o all’acquisto di beni e servizi da parte della PA attraverso l’inserimento di specifici requisiti a carattere ambientale, come nel caso del Green Public Procurement (GPP), che prevede l’inserimento di specifici requisiti a carattere ambientale per accedere a gare pubbliche.
Pregi e difetti. Il rapporto distingue tra i provvedimenti che premiano chi è già in possesso della registrazione EMAS/Ecolabel e chi, invece, si impegna ad ottenerla. Dalle esperienze condotte, la prima fattispecie risulta essere più efficace: si “premia” solo chi effettivamente è registrato, creando in tal modo anche i presupposti per il mantenimento della registrazione. Il provvedimento si rivolge a tutte le tipologie di organizzazioni in termini settoriali e dimensionali, evitando in tal modo l’esclusione di alcune categorie. Il suo funzionamento non richiede costi aggiuntivi rispetto alle risorse programmate nel bando/gara, la sua attuazione è automatica e di facile gestione.
La maggiore criticità è stata riscontrata nei casi di bandi di finanziamento in cui si è riconosciuta una premialità alle organizzazioni che si sono impegnate all’ottenimento della registrazione EMAS; in questi casi, solo poche organizzazioni risultano averla effettivamente conseguita e, negli altri casi, in assenza di una verifica ex-post e di un efficace meccanismo di recupero dei fondi, le risorse impropriamente assegnate sono state perse.
Disparità. La preferenza in bandi e gare è prevista in 9 Regioni su 15, di cui 3 sono Regioni del Sud dove, in alcuni casi, si premia anche chi si impegna ad ottenere la registrazione.
Buone pratiche. Fra i casi citati, quello della Regione Piemonte, che attraverso un'apposita misura ("Interventi regionali per lo sviluppo del sistema agroindustriale piemontese") ha riconosciuto un punteggio premiale per le imprese certificate EMAS e/o ISO 14001 in sede di graduatoria per l'assegnazione dei fondi.
Agevolazioni finanziarie
I provvedimenti che riconoscono agevolazioni finanziarie prevedono riduzioni di oneri, costi o tariffe relativi ad ispezioni, controlli e istruttorie di natura ambientale, ma anche riduzione dei canoni o di oneri di servizio di varia natura.
Pregi e difetti. Se le agevolazioni interessano tutte le tipologie di controlli ambientali o sono relative a sconti su canoni e oneri di servizio, queste raggiungono una platea più larga di beneficiari. Il meccanismo risulta di facile attuazione in quanto si applica automaticamente senza alcuna valutazione.
Tuttavia, la misura comporta minori entrate che, in alcune esperienze regionali, sono state compensate con misure finanziarie ad hoc (come l'incremento di altre tariffe, meglio se relative ad attività ad elevato impatto ambientale). Inoltre, la misura agevolativa, nel caso sia relativa ai soli costi di istruttorie e controlli (es. AIA), interessa principalmente le medie e grandi imprese e lascia fuori dal campo di applicazione la maggior parte delle micro e piccole imprese.
Disparità. Misure di questo tipo sono adottate in 9 Regioni su 15, con modalità attuative differenti, ed esclusivamente da parte di Regioni del Centro (Marche e Umbria) e del Nord. In particolare, l’Emilia-Romagna risulta la più attiva, con 7 provvedimenti agevolativi adottati dal 2004 al 2012 secondo una strategia che, partendo da agevolazioni di riduzione degli oneri di ispezione e di istruttoria per le organizzazioni EMAS rispetto a specifici settori (rifiuti, VIA, IPPC, Seveso), si è poi estesa nel 2011 a tutti i controlli ambientali.
Buone pratiche. Fra gli esempi da seguire, quello della Regione Liguria, che con il regolamento di attuazione dell'articolo 40 della L.R. n. 18/1999 inerente l'applicazione dell'onere di servizio ad alcune tipologie di impianti di gestione dei rifiuti, ha introdotto la riduzione dell’onere di servizio per impianti di gestione rifiuti registrati EMAS (-50%) o certificati ISO 14001 (-40%). L'iniziativa ha ottenuto un discreto successo, in quanto tutti i potenziali destinatari hanno beneficiato della misura ottenendo risparmi quantificati in circa 300mila/400mila euro annui.
Garanzie fideiussorie
L’agevolazione prevede la riduzione delle garanzie fideiussorie che, per legge, devono essere presentate dalle organizzazioni operanti in particolari settori (es. rifiuti, bonifiche, attività estrattive).
Pregi e difetti. Essendo di natura settoriale, l'agevolazione ha il pregio di permettere a tutte le imprese operanti in quello specifico settore di beneficiarne, comprese quelle di minori dimensioni. Inoltre, è di semplice attuazione e non comporta oneri aggiuntivi o minori entrate per l’ente pubblico, e si rivela molto apprezzata dalle organizzazioni beneficiarie, che possono ottenere interessanti risparmi annui, garantiti nel medio periodo. Il provvedimento, quindi, ha l’effetto di promuovere nuove registrazioni e favorire il mantenimento di quelle in essere.
Tuttavia, se adottato come unico provvedimento regionale di diffusione della registrazione EMAS rischia di avere un impatto limitato.
Disparità. Le agevolazioni relative alla riduzione delle garanzie fideiussorie si applicano sostanzialmente al settore dei rifiuti e sono previste in 9 Regioni su 15, di cui 6 del Centro-Nord e una sola del Sud (Campania), rendendo forte, anche in questo caso, la disparità di opportunità tra organizzazioni registrate EMAS aventi differenti localizzazioni geografiche. Rispetto ad un confronto tra provvedimenti regionali adottati, è evidente come per la maggior parte ricalchino le modalità previste nella norma nazionale discostandosi sono in pochi casi dalla percentuale di riduzione del 50% per EMAS e del 40% per ISO 14001.
Buone pratiche. Viene citato il provvedimento adottato dalla Regione Piemonte “Aggiornamento delle Linee guida per gli interventi di recupero ambientale di siti di cava, relative anche all'aspetto economico della cauzione o polizza fideiussoria a garanzia degli interventi di recupero”, che ha introdotto uno sconto del 40% sulle garanzie finanziarie per i gestori di cave con registrazione EMAS e del 20% per ISO 14001.
Benefici fiscali
Rientrano in questa categoria tutti i provvedimenti che prevedono sgravi fiscali per le organizzazioni registrate EMAS.
Pregi e difetti. Tali agevolazioni presentano una serie di punti di forza: tutte le organizzazioni possono beneficiarne, in particolare se si prevede una riduzione di tasse applicabili a tutte le imprese (es. IRAP); l’applicazione non richiede valutazioni tecniche, essendo un sistema a funzionamento automatico.
Inoltre, lo strumento, sebbene richieda la certezza della copertura finanziaria, può esplicare un buon effetto di promozione per le nuove registrazioni e di mantenimento di quelle in essere nel periodo per il quale è previsto (es. triennalità). Lo strumento offre una certa flessibilità attuativa, permettendo per esempio di graduare gli sgravi fiscali favorendo maggiormente alcune categorie o prevedere sgravi dedicati solo a particolari categorie o a specifici settori.
Allo stesso tempo, però, tale strumento comporta una riduzione del gettito fiscale per l’amministrazione pubblica che può comunque essere contenuta con regimi agevolativi graduati o con misure compensative ad hoc (es. aumento delle tariffe per lo smaltimento in discarica).
Disparità e buone pratiche. Benefici fiscali sono stati concessi soltanto in 2 Regioni su 15, Toscana e Veneto, ma attualmente sono attivi solo in Toscana. Più che soffermarsi sulle disparità, dunque, il rapporto analizza i due casi.
Nel caso della Regione Toscana, la legge regionale n. 86 del 2014, che modifica la precedente legge n. 79/2013 “Riordino degli sgravi fiscali alle imprese a valere sull’imposta regionale sulle attività produttive (IRAP)”, ha confermato le agevolazioni per i periodi d’imposta 2015, 2016 e 2017, riconoscendo uno sgravio dello 0,60% alle sole aziende registrate EMAS; riconosce, inoltre, un credito d’imposta IRAP, per un importo massimo pari a 15mila euro, alle micro e piccole imprese che implementano e certificano un sistema di gestione integrato, tra cui anche EMAS e ISO 14001.
In Veneto, con la legge regionale n. 27 del 2006 “Disposizioni in materia di tributi regionali”, è stato adottato un provvedimento analogo con una riduzione dell’aliquota pari allo 0,50% senza alcuna differenziazione tra EMAS ed ISO 14001.
Conclusioni
L'adozione di un sistema di incentivi ben articolato e strutturato può innescare un “circolo virtuoso”, si legge nel rapporto. Dunque, partendo da un iniziale interesse del territorio verso le certificazioni, l’adozione periodica da parte della Regione di nuove misure agevolative, fino a delineare un vero e proprio sistema di incentivi a favore di EMAS (spesso un mix tra misure una tantum e misure “strutturali”), mantenendo alto l’interesse sulla registrazione e le opportunità ad essa collegate, ha spinto nuove organizzazioni verso la registrazione e quelle già registrate al suo mantenimento.
Rispetto al rischio di disparità di trattamento dovuto alla disomogeneità di diffusione delle agevolazioni sul territorio nazionale, l'analisi rileva un ridotto rischio di disparità territoriale che potremmo definire “quantitativa”, cioè riferita all’assenza completa di agevolazioni in alcune aree del territorio nazionale. Infatti in quasi tutte le Regioni sembra risultare presente almeno una misura agevolativa, individuabile nella tipologia del finanziamento diretto.
Più complessa è invece l’analisi rispetto alla capacità del territorio di garantire a tutte le organizzazioni registrate EMAS, non tanto opportunità identiche (ottenibili solo con una normativa nazionale), ma almeno opportunità analoghe o equiparabili; si tratta in questo caso di una disparità “qualitativa”, riconducibile alla forte variabilità delle modalità e intensità con cui le misure agevolative sono presenti nelle diverse Regioni, che si traducono principalmente in situazioni di vantaggio per alcuni settori (come quello dei rifiuti) e per le organizzazioni medio/grandi (sottoposte alla disciplina dell’IPPC e/o della VIA) e al contempo una quasi totale assenza di agevolazioni a favore di interi settori (es. alimentare) e di organizzazioni micro e piccole.
Sembra quindi necessario concentrare gli sforzi sia in ambito regionale sia nazionale per favorire interventi integrativi che mirino a sostenere l’adozione di sistemi agevolativi snelli, in termini attuativi, stabili, cioè capaci di dare garanzia nel medio/lungo periodo ai soggetti destinatari, e leggeri, cioè sostenibili per i bilanci regionali.
In tale contesto sembrano essenziali le attività di coordinamento, condivisione, valorizzazione tra i soggetti operanti in ambito regionale (Regione, Arpa, organizzazioni registrate, territorio e comunità) e tra questi e i soggetti esterni (altre Regioni, amministrazioni centrali, enti di ricerca, università), portate avanti nell’ambito di iniziative di confronto e supporto (tavoli tecnici permanenti, gemellaggi, ecc..).
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