Perchè non si riesce ad assicurare al Sud il 40% dei fondi PNRR

La legge di conversione del decreto Governance e Semplificazioni stabilisce che almeno il 40% dei fondi del Recovery allocabili territorialmente sia destinato alle regioni del Mezzogiorno. Ma nei fatti i primi bandi PNRR dimostrano che è complesso blindare le risorse per il Sud quando si passa per procedure competitive.

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I dubbi su come garantire al Mezzogiorno la giusta quota di risorse del Piano nazionale di ripresa e resilienza hanno accompagnato fin dall'inizio l'annuncio del Governo di un target minimo di 82 miliardi. E da subito è stato evidente che il problema sarebbe esploso con riferimento ai bandi.

Nel famoso 40% di risorse territorializzabili riservate al Mezzogiorno, spiegava la ministra per il Sud e la Coesione territoriale Mara Carfagna durante un question time al Senato prima dell'approvazione del decreto Governance che ha formalizzato quell'impegno, sono infatti stati inclusi tanto interventi infrastrutturali definiti ed effettivamente collocati geograficamente al Sud, quanto "misure ad assorbimento, come il Superbonus, per i quali abbiamo usato criteri di riparto molto prudenziali, basati su dati storici" e "misure a bando, per le quali si sono usati calcoli di riparto basati sui fabbisogni, sui divari e sulla capacità progettuale".

L'assegnazione delle risorse ai territori tramite misure a bando è subordinata però al rispetto di criteri relativi alle caratteristiche, alle finalità, alla qualità dei progetti presentati e alla loro cantierabilità che, vista l'urgenza di centrare gli obiettivi di spesa dei fondi europei, possono prevalere sulle considerazioni circa i fabbisogni e i divari territoriali da colmare. E' quanto accaduto con il bando Mipaaf per le infrastrutture irrigue, che ha lasciato a secco di risorse la Sicilia, nonostante i 61 progetti presentati, di cui 31 relativi alle risorse del PNRR, scatenando uno scontro tra l'amministrazione centrale e il Governo che rischia di ripetersi con altri avvisi pubblici.

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Il vincolo del 40% dei fondi PNRR al Sud nel decreto Governance

In base alla legge di conversione del dl Governance, le amministrazioni centrali titolari di interventi previsti dal Recovery Plan devono assicurare, in sede di definizione delle procedure di attuazione degli interventi del PNRR, che almeno il 40% delle risorse allocabili territorialmente, anche attraverso bandi, indipendentemente dalla fonte finanziaria di provenienza, sia destinato alle regioni del Mezzogiorno, salve le specifiche allocazioni territoriali già previste nel Piano nazionale di ripresa e resilienza.

A verificare il rispetto dell'obiettivo è chiamato il Dipartimento per le politiche di coesione della Presidenza del Consiglio dei ministri che sottopone i casi di scostamento alla Cabina di regia, che propone eventuali correzioni e, dove necessario, adotta misure compensative. In alcuni casi, infatti, ad un vero e proprio vincolo di allocazione le amministrazioni potrebbero preferire un criterio di priorità a favore degli interventi localizzati al Sud, per non rischiare di non assorbire tutte le risorse in mancanza di proposte corrispondenti ai criteri di selezione.

Dalla teoria alla pratica: i bandi per le infrastrutture irrigue e per gli asili nido

Il punto è emerso già durante la presentazione dell'investimento 4.3 della Componente 4 della Missione 2 del PNRR, dedicato al potenziamento delle infrastrutture irrigue, che si è poi rivelato il primo esempio pratico dei limiti del vincolo del 40%.

In quell'occasione il sottosegretario al Ministero delle Politiche agricole Giuseppe Blasi ha infatti spiegato che in termini programmatori, come prima opportunità, almeno il 40% delle risorse è destinato a interventi da realizzare nelle regioni meridionali, ma in assenza di progetti di qualità e corrispondenti ai criteri fissati dal bando, il Ministero procede ad assegnare le somme a favore di altre proposte per non correre il rischio di non centrare i target di spesa. Questo perchè, ha continuato Blasi, basta che un solo progetto di investimento non raggiunga i propri obiettivi, per bloccare la rendicontazione, e quindi anche l'erogazione delle risorse, per l'intera Componente. Un solo progetto selezionato dal Mipaaf che non centri i target, in pratica, metterebbe a rischio non solo le risorse destinate alle infrastrutture irrigue ma anche ad altre linee di investimento relative alla tutela del territorio e della risorsa idrica, cui sono destinati complessivamente 4,3 miliardi.

Alla luce di questo quadro, il Mipaaf ha individuato - con decreti ministeriali del 30 giugno e del 30 luglio 2021 - 23 criteri di ammissibilità e selezione e ha optato per un meccanismo molto stringente che ammette a finanziamento solo i progetti che li rispettano tutti. Questa scelta ha condotto all'esclusione dei 31 progetti candidati dalla Sicilia, nessuno dei quali rispettava tutti i criteri.

Qualcosa di analogo è accaduto con il primo bando per l'edilizia scolastica, che assegnava 700 milioni di euro per la costruzione o ristrutturazione di asili nido, scuole dell'infanzia e centri per la famiglia, strutture di cui il Mezzogiorno patisce una carenza cronica e che risulterebbero essenziali per affrontare il problema della scarsa partecipazione femminile al mercato del lavoro. Un bando, quindi, che intercetta due delle priorità trasversali al Recovery Plan, la riduzione dei divari territoriali e il perseguimento della parità di genere.

In quel caso, ha spiegato la stessa ministra Carfagna il “bando vincolava al Sud una quota già bassa, il 34 per cento, pari alla percentuale della popolazione, e per di più la assegnava con criteri facilmente eludibili” che hanno finito per favorire le regioni del Centro-Nord, anziché indirizzare i fondi verso il Mezzogiorno. Un errore che non deve ripetersi: “non succederà mai più che risorse destinate agli asili nido e alle scuole dell'infanzia del Sud finiscano altrove”, ha assicurato la ministra nel corso della Cabina di regia sul PNRR, supportata anche dal ministro dell'Istruzione, Patrizio Bianchi, nella successiva conferenza stampa.

Per approfondire: Recovery Plan: primo ok ai progetti di investimento in infrastrutture irrigue

Come evitare che i fondi per il Sud finiscano altrove

Se casi come quello relativo all'esclusione della Sicilia dal bando Mipaaf sono certamente collegati anche all'inadeguatezza delle competenze e delle capacità di tante amministrazioni meridionali - che il PNRR si propone di affrontare con risorse e progetti dedicati, ma i cui frutti rischiano di arrivare troppo tardi per cogliere alcune delle opportunità offerte dal Piano stesso - non si può prescindere dal fatto che i criteri di selezione possono essere più o meno favorevoli ai territori e che la progettazione dei bandi dovrebbe in qualche modo affrontare a monte il rischio di non centrare il target del 40%.

Il Mipaaf si difende dalle accuse dell'amministrazione siciliana sulla base del fatto che i requisiti richiesti erano stati condivisi e l'amministrazione avrebbe dovuto rispettarli tutti, ma a quanto pare alcuni di essi risultano penalizzanti per la regione come per altre aree del Mezzogiorno. Se alcune aree del Sud sono a rischio desertificazione e l'obiettivo programmatico è destinare al Mezzogiorno almeno il 40% delle risorse per gli investimenti in infrastrutture irrigue, perchè quel rischio non è stato inserito tra i criteri prioritari di selezione dei progetti, anziché concentrarsi sulle aree maggiormente soggette ad eventi di siccità? “Vengono presi in considerazione progetti che riguardano zone che soffrono di siccità estiva, mentre la Sicilia soffre di aridità, un problema strutturale, permanente”, ha sottolineato l'assessore siciliano dell’Agricoltura, dello sviluppo rurale e della pesca mediterranea, Antonino Scilla. Un'osservazione legittima che può essere replicata con riferimento ad altri casi, a cominciare dal bando per gli asili nido.

Tradurre in realtà l'obiettivo di destinare il 40% di fondi PNRR al Sud passando per procedure competitive impone qualche forma di mediazione: nella progettazione dei bandi occorrerà trovare un equilibrio tra la necessità di selezionare progetti validi e rapidamente cantierabili e quella di orientare le risorse verso il Sud, individuando criteri che favoriscano le regioni meridionali e poi verificando che quei parametri facciano il loro dovere e portino effettivamente i fondi là dove devono arrivare.