PNRR, divieto doppio finanziamento e cumulo incentivi

La cumulabilità di incentivi e di aiuti di stato è sempre stato un problema gravoso per gli addetti ai lavori, specie in tema di controlli e applicabilità delle agevolazioni, oltre che per gli aspetti burocratici relativi alle rendicontazione delle spese.

Nelle ultime settimane al tema si è aggiunto il PNRR con il regolamento UE 241/2021 art. 9 e la circolare MEF 21/2021. Alcuni articoli pubblicati sui principali quotidiani economici hanno infatti evidenziato che le norme previste dal regolamento e richiamate dal MEF non consentono il doppio finanziamento e quindi non è più possibile cumulare gli incentivi con dotazioni provenienti da NGEU, su tutti quelli previsti dal piano transizione 4.0, che assorbe tra PNRR e Fondo complementare circa 18mld di euro di risorse.

Il divieto di doppio finanziamento non è una novità introdotta dal menzionato regolamento, esisteva già come principio generale nel Reg. UE 966/2012 (regole finanziarie del bilancio generale dell'Unione - art. 129), in quelli che governano i Fondi SIE e nei relativi DPR di recepimento. Ripercorriamo le norme che hanno regolato la fattispecie negli ultimi anni.

Il DPR n. 196/2008 all’art. 2, 4c (Spese effettivamente sostenute) definisce ai sensi del Regolamento (CE) n. 1083/2006, articolo 56, paragrafo 4, le norme sull'ammissibilità delle  spese per i programmi cofinanziati dai fondi  strutturali per la programmazione UE 2007-2013:

...Non sono ammissibili le spese relative ad un  bene  rispetto  al quale il beneficiario abbia già fruito, per le stesse spese, di  una misura di sostegno finanziario nazionale o comunitario...

Qui vale la pena di rilevare che il regolamento all’art. 56, 4c non fa riferimento alla provenienza delle risorse, né vieta che una misura nazionale possa sostenere investimenti già parzialmente finanziati da fondi UE; indica solo che le norme sono stabilite a livello nazionale, salvo le eccezioni proprie dei vari Fondi:

...Le norme in materia di ammissibilità delle spese sono stabilite a livello nazionale, fatte salve le eccezioni previste dai regolamenti specifici per ciascun Fondo. Esse riguardano la totalità delle spese dichiarate nell'ambito del programma operativo...

Per la programmazione UE 2014-2020, il DPR 22/2018, ai sensi dell'articolo 65, paragrafo 1 del Reg. UE n. 1303/2013, stabilisce all’art. 2, 5c (Principi generali) che

… L'ammissibilita' delle spese riguardanti un'operazione sostenuta da uno o piu' Fondi SIE o da uno o piu' programmi e da altri strumenti dell'Unione e' disciplinata dalle disposizioni di cui al paragrafo 11 dell'articolo 65 del regolamento (UE) n. 1303/2013…

Quest’ultimo testualmente recita:

Un'operazione può ricevere sostegno da uno o più fondi SIE oppure da uno o più programmi e da altri strumenti dell'Unione, purché la spesa dichiarata in una domanda di pagamento per uno dei fondi SIE non sia dichiarata per il sostegno di un altro fondo o strumento dell'Unione, o dello stesso fondo nell'ambito di un altro programma. L'importo della spesa da indicare in una domanda di pagamento di un fondo SIE può essere calcolato per ciascun fondo SIE e per il programma o i programmi interessati su base proporzionale, conformemente al documento che specifica le condizioni per il sostegno.

In questo testo il riferimento a misure di sostegno nazionali o comunitarie scompare e pure nell’art. 9 (Addizionalità e finanziamento complementare) del Reg. UE 241/2021 non ce ne è traccia:

Il sostegno nell'ambito del dispositivo si aggiunge al sostegno fornito nell'ambito di altri programmi e strumenti dell'Unione. I progetti di riforma e di investimento possono essere sostenuti da altri programmi e strumenti dell'Unione, a condizione che tale sostegno non copra lo stesso costo.

La circolare MEF 21/2021 invece, citando nelle note solo il Reg. UE 241/2021, ricorda alla pag. 11 che sussiste

...obbligo di assenza del c.d. doppio finanziamento, ossia che non ci sia una duplicazione del finanziamento degli stessi costi da parte del dispositivo e di altri programmi dell'Unione, nonché con risorse ordinarie da Bilancio statale. 

Ancorché non menzionato e riferito alla programmazione finanziaria 2007-2013, la norma che il MEF interpreta insieme al regolamento 241/2021 dovrebbe essere il DPR 196/2008, in vigore nonostante l’esaurimento del periodo attuativo. 

Il principio di divieto di doppio finanziamento, seppure giusto ma non chiaramente regolato in Italia, è stato comunque fino ad oggi disatteso in molti strumenti nazionali, basti ricordare una presentazione del MISE in cui venivano elencate importanti agevolazioni - Fondo di Garanzia, Cds, Accordi di innovazione* - tutte cumulabili con gli incentivi di Impresa 4.0.

Il MEF e l’Agenzia delle Entrate non hanno mai contrastato la cumulabilità di detti incentivi, anzi nel corso degli anni l’Agenzia è intervenuta con diverse circolari per spiegare e confermare l’applicazione e le modalità di calcolo dei crediti d’imposta. 

Con dotazioni finanziarie provenienti da Next Generation EU ora gli investimenti effettuati nel 2021 con transizione 4.0 non potrebbero godere del cumulo con altri incentivi. I crediti di imposta sono tuttavia regolati da una norma che non è stata ancora modificata e che non può avere effetto retroattivo.

Peraltro il PNRR è stato valutato e approvato dall’Unione Europea (allegato alla decisione https://www.camera.it/temiap/2021/07/13/OCD177-5010.pdf), con Transizione 4.0 già nella sua formulazione modificata dalla legge di bilancio 2021 dove non si parla di espresso divieto di cumulo. Nel documento si legge che  "Gli accordi per evitare il doppio finanziamento dell'UE si basano su diversi strumenti e sono considerati adeguati"(cfr pag. 97 del  documento di lavoro della Commissione).

Infatti il Reg. 241/2021 all'art. 19 punt J, sulla valutazione del PNRR da parte della CE, recita: 

...se le modalità proposte dallo Stato membro interessato sono tali da prevenire, individuare e correggere la corruzione, la frode e i conflitti di interessi nell'utilizzo dei fondi derivanti dal dispositivo, comprese le modalità volte a evitare la duplicazione dei finanziamenti da parte del dispositivo e di altri programmi dell'Unione;...

La dotazione proveniente da NGEU non comporta infine che gli incentivi 4.0 vadano considerati come aiuti di stato, perché la misura non diventa selettiva ma rimane di carattere generale.

Le risorse nazionali provenienti dal Fondo complementare non possono diventare la scappatoia per mantenere il cumulo degli incentivi, sia per la ridotta entità rispetto alla dotazione NGEU, sia per il principio ribadito dal MEF nella sua circolare.

Per quanto riguarda Transizione 4.0 si ritiene pertanto che la redigenda legge di bilancio 2022 dovrà tenere conto di quanto sopra, vietando il cumulo con altri incentivi o trovare adeguate giustificazioni per mantenerlo, che tuttavia appaiono improbabili dopo l’indirizzo preso dal MEF nella sua circolare.

L’impatto della misura col venire meno del cumulo potrebbe ovviamente risentirne, mancando l’addizionalità dello stimolo fiscale.

Altri strumenti, esistenti o da attivare, andranno modificati o costruiti in conformità al principio di divieto di doppio finanziamento. 

La situazione creatasi è un ulteriore esempio di quanto sia necessario moltiplicare gli sforzi semplificativi sulle norme. 

La Commissione europa nel corso degli anni ha introdotto diversi elementi per facilitare i processi di sostegno degli investimenti, basti ricordare i forfait sulle spese generali o i costi unitari standard per i costi del personale.

Il tema delle sinergie e complementarietà tra i vari programmi e strumenti finanziari dell’Unione - su cui nel 2014 la CE pubblicò pure una apposita guida - si incrocia con quello della concorrenza e degli aiuti di stato, oltre che con le misure di sostegno nazionali e le norme bancarie per gli strumenti finanziari (garanzie, finanziamenti agevolati, ecc). Queste sinergie sono cruciali per il supporto all'economia ma allo stesso tempo impattano sul processo di semplificazione. 

La complessità del sistema oggi è tale che ormai può portare a non considerare aspetti rilevanti della struttura di una misura e comprometterne quindi la sua efficacia.

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*Le dotazioni finanziarie su questi strumenti sono spesso provenienti anche da fondi strutturali.