Dl Semplificazioni: le novita' per appalti e edilizia privata

E' stata pubblicata oggi in Gazzetta ufficiale la legge di conversione del dl Semplificazioni che sostanzialmente congela fino alla fine del 2021 il codice appalti. Diverse le semplificazioni anche per l’edilizia privata, tranne la rigenerazione urbana che diventa molto difficile in ampie aree delle città. Critiche le associazioni di categoria. 

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La legge di conversione del decreto Semplificazioni (legge n. 120-2020), pubblicata oggi in GURI, non ha comportato eccessive modifiche alle deroghe sugli appalti previsti dal governo. Su questo fronte, infatti, la principale novità riguarda l'estensione del regime straordinario per tutto il 2021, grazie ad un accordo tra maggioranza e opposizione.

Non è andata altrettanto bene, invece, per le norme sull'edilizia privata. Su questo fronte, infatti, la maggioranza si è divisa e alla fine la portata delle semplificazioni per la rigenerazione urbana è stata ridimensionata, in nome della tutela delle città da eventuali scempi edilizi.

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Niente gare per gli appalti sottosoglia

Per quanto riguarda gli appalti sottosoglia, fino a tutto il 2021 si potrà procedere alla loro assegnazione soltanto tramite due procedure: l’affidamento diretto e la procedura negoziata senza bando di gara.

In particolare l’affidamento diretto verrà impiegato nel caso di appalti per lavori fino a 150mila euro e per servizi e forniture fino a 75mila euro. Il ridimensionamento della soglia per queste due tipologie di affidamenti (servizi e forniture) è stato deciso con un emendamento, incassando il plauso dei professionisti.

La procedura negoziata senza bando di gara sarà usata, invece, per il resto degli appalti fino a 5,3 milioni di euro (le c.d. soglie europee), previa consultazione di un numero di operatori variabile sulla base dell’importo complessivo (nel rispetto però di un criterio di rotazione degli inviti). Per usare questa procedura è stata prevista comunque la pubblicazione di un avviso relativo all'avvio della procedura di affidamento.

La legge di conversione del dl Semplificazioni inoltre prevede che l’aggiudicazione o l’individuazione definitiva del contraente avvenga entro due mesi nel caso degli affidamenti diretti, ed entro quattro mesi nel caso delle procedure negoziate. Se tali termini non vengono rispettati (oppure ci sono ritardi nella stipula del contratto e quelli nell’avvio dell’esecuzione), può scattare il danno erariale per il Responsabile unico del procedimento. Se invece i ritardi sono causati dall’operatore economico, essi costituiscono causa di esclusione dalla procedura o di risoluzione del contratto stesso.

Per questa tipologia di appalti viene anche cancellato l'obbligo della garanzia del 2%, a meno che la stazione appaltante non la ritenga necessaria. In questo caso, però, l'importo delle garanzia è dimezzato.

Viene infine stabilito che queste disposizioni si applicano anche alle procedure per l'affidamento della gestione di fondi pubblici comunitari, nazionali, regionali e camerali diretti a sostenere l'accesso al credito delle imprese.

Appalti soprasoglia: gara a inviti o procedura negoziata

Sempre fino al 31 dicembre 2021, inoltre, la legge di conversione del dl Semplificazioni prevede un regime straordinario anche per gli appalti soprasoglia. 

Iniziamo dai tempi di affidamento. Come per quelli sottosoglia, anche in questo caso la parola chiave è "velocità". Il provvedimento, quindi, prevede che, salvo i ritardi dovuti ai ricorsi, l’aggiudicazione avvenga entro sei mesi dalla data di adozione dell’atto di avvio del procedimento, pena la possibilità di danno erariale (oppure l'esclusione dalla gara, se i ritardi sono dell'azienda).

Per quel che riguarda le procedure, invece, fino alla fine del 2021 gli appalti di importo pari o superiore alle soglie europee per l’affidamento di lavori, servizi e forniture nonché dei servizi di ingegneria e architettura (inclusa l’attività di progettazione) potranno essere affidati tramite: procedura aperta; procedura ristretta; o, previa motivazione, procedura competitiva con negoziazione. Questo vale sia per i settori ordinari, sia per i settori speciali. La previsione è stata estesa anche al dialogo competitivo.

Per l'affidamento, invece, di appalti necessari per superare l'emergenza Covid-19, per ragioni di estrema urgenza e quando non è possibile usare le procedure ordinarie, si potrà utilizzare la procedura negoziata anche soprasoglia. Le stazioni appaltanti possono procedere anche senza la previa pubblicazione del bando di gara, ma è comunque richiesta la pubblicazione dell'avviso di indizione della gara, nonché il rispetto di un criterio di rotazione.

Infine per gli appalti relativi all'edilizia scolastica, sanitaria, giudiziaria e penitenziaria, alle infrastrutture per la sicurezza pubblica e dei trasporti (nonché le infrastrutture stradali, ferroviarie, portuali, aeroportuali, lacuali e idriche, compresi gli interventi inseriti nei contratti di programma ANAS-Mit 2016-2020 e RFI-Mit 2017 – 2021), si potrà operare in deroga ad ogni disposizione di legge, salvo quella penale. A questi settori sono stati aggiunti anche gli interventi per la realizzazione del Piano Nazionale Energia e Clima, nonché le infrastrutture per attività di ricerca scientifica.

Tornando alla procedura negoziata, essa potrà essere utilizzata anche per affidare quegli appalti pari o superiore alle soglie di rilevanza europee, in caso di singoli operatori economici con sede operativa in aree di preesistente crisi industriale complessa che hanno stipulato un accordo di programma per i siti inquinati nazionali di preminente interesse pubblico per la riconversione industriale, anche prima del 31 gennaio 2020 (dichiarazione dello stato di emergenza Covid).

Procedura d'urgenza per il rilascio della certificazione antimafia

Sul fronte legalità, fino alla fine del 2021, le pubbliche amministrazioni potranno:

• corrispondere ai privati agevolazioni o benefici economici, anche in assenza della documentazione antimafia, con il vincolo della restituzione laddove in esito alle verifiche antimafia dovesse essere pronunciata una interdittiva; 
• stipulare contratti pubblici aventi ad oggetto lavori, servizi e forniture sulla base di una informativa antimafia liberatoria provvisoria, valida per 60 giorni, con il vincolo del recesso se le verifiche successive dovessero comportare una interdittiva antimafia.

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Stipula del contratto senza aspettare il Tar

Per concludere la stipula del contratto nei termini stabiliti (60 giorni), il dl Semplificazioni modifica alcuni aspetti del c.d. “rito appalti”. D’ora in avanti, infatti, le stazioni appaltanti dovranno stipulare il contratto anche in pendenza di ricorsi giurisdizionali (o per altri motivi), in modo da tenere in conto il “preminente interesse alla sollecita realizzazione dell’opera e dell'interesse del soggetto aggiudicatore alla celere prosecuzione delle opere”.

Inoltre, eventuali proroghe concordate con la ditta appaltatrice, potranno essere ammesse solo "nell'interesse alla sollecita esecuzione del contratto".

Cantieri sospesi solo in pochi casi

Fino al 31 dicembre 2021, inoltre, i cantieri potranno essere bloccati solo per i seguenti motivi:

• cause legate a norme penali o antimafia;
• gravi ragioni di ordine pubblico, salute pubblica o dei soggetti coinvolti nella realizzazione delle opere, incluse le misure adottate per contrastare l’emergenza sanitaria globale da Covid-19;
• gravi ragioni di ordine tecnico, idonee a incidere sulla realizzazione a regola d’arte dell’opera, in relazione alle modalità di superamento delle quali non vi è accordo tra le parti;
• gravi ragioni di pubblico interesse.

Nel caso in cui i lavori non possano continuare con la ditta individuata, la stazione appaltante dichiara la risoluzione del contratto e assicura la prosecuzione dei lavori tramite una delle seguenti modalità:

• procede all’esecuzione in via diretta dei lavori, anche avvalendosi, nei casi consentiti dalla legge, previa convenzione, di altri enti o società pubbliche;
• interpella progressivamente i soggetti che hanno partecipato alla originaria procedura di gara come risultanti dalla relativa graduatoria, al fine di stipulare un nuovo contratto;
• indìce una nuova procedura per l’affidamento del completamento dell’opera;
• propone la nomina di un commissario straordinario per lo svolgimento delle attività necessarie al completamento dell’opera.

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Dispute board per risolvere rapidamente le controversie

La legge di conversione del dl Semplificazioni, inoltre, guarda alla contrattualistica internazionale prevedendo la creazione di un Collegio consultivo tecnico analogo al Dispute board per assicurare una rapida risoluzione delle controversie o delle dispute tecniche. Le decisioni prese dal Collegio, infatti, hanno validità di lodo contrattuale e il provvedimento prevede pesanti sanzioni in caso di inosservanza.

L'istituzione di un Dispute Board sarà obbligatoria fino al 31 dicembre 2021 per gli appalti di valore superiore alle soglie comunitarie, oppure per le opere di interesse nazionale.

La previsione, quindi, ha l'obiettivo di allineare i grandi appalti di opere pubbliche interne alle prassi internazionali, specificando però che ogni componente del collegio “non può svolgere tale attività per più di 5 incarichi contemporaneamente e comunque per un numero non superiore a 10 incarichi ogni due anni”.

Un Fondo per la prosecuzione delle opere

Per evitare che la mancanza temporanea di risorse blocchi un’opera, la legge di conversione del dl Semplificazioni prevede la creazione di un Fondo per la prosecuzione delle opere (di importo pari o superiore alle soglie europee) destinato alle stazioni appaltanti. 

Le modalità operative del Fondo saranno individuate con decreto del MIT (da adottarsi entro 30 giorni dalla data di entrata in vigore del dl Semplificazioni).

Per il 2020 la dotazione del Fondo sarà pari a 30 milioni, mentre per gli anni successivi l'importo sarà stabilito in legge di bilancio e non potrà comunque superare i 100 milioni.

La legge di conversione del dl Semplificazioni crea anche un secondo Fondo per l’aggiornamento professionale del responsabile unico del procedimento (RUP). Il Fondo ha una dotazione di 1 milione di euro per il 2020 e 2 milioni a decorrere dal 2022.

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Commissari straordinari 

Sul tema “commissari straordinari”, dopo le prime divisioni dentro alla maggioranza, con M5S e Italia Viva favorevoli ad una sorta di estensione del c.d. “Modello Genova” anche ad altre grandi opere, e PD e LEU, invece, più restii a proseguire lungo quella strada, le varie anime del governo hanno trovato la quadra del cerchio. Alla fine, infatti, si è giunti ad un compromesso che prevede sì dei commissari straordinari, ma con poteri più ristretti rispetto al Modello Genova e in linea, invece, con lo Sblocca cantieri. 

Il tema dei commissari affronta il problema della realizzazione delle “grandi opere” che adesso, nella legge di conversione del decreto Semplificazioni, diventano: “interventi infrastrutturali caratterizzati da un elevato grado di complessità progettuale, da una particolare difficoltà esecutiva o attuativa, da complessità delle procedure tecnico-amministrative ovvero che comportano un rilevante impatto sul tessuto socio-economico del territorio” e che spesso - anche a causa della loro complessità - richiedono anni per essere finiti.

Anche per questo, una novità rilevante prevista dal dl Semplificazioni è l’attribuzione dei poteri dei commissari “sblocca cantieri” a tutti i commissari per opere pubbliche o infrastrutture, incluse quelli che gestiscono le ricostruzioni dei territori colpiti dai terremoti avvenuti in questi anni.

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Responsabilità erariale e abuso d’ufficio

Un altro punto che in questi mesi ha creato dissapori è la nuova disciplina sul danno erariale e l'abuso d'ufficio che da anni sono il grande terrore dei funzionari pubblici, timorosi di mettere la firma sui documenti per paura di incorrere in queste fattispecie. Intervenire su questi due profili, quindi, ha l'obiettivo di accelerare le opere, spesso bloccate proprio dall'inerzia della PA. 

Sul primo punto il provvedimento limita - con riguardo ai fatti commessi dal 17 luglio 2020 al 31 dicembre 2021- la responsabilità per danno erariale conseguente ad azioni del soggetto agente al solo dolo. Pertanto la responsabilità erariale viene circoscritta "al solo profilo del dolo per le azioni, e non anche per le omissioni”. In questo modo, spiega la relazione illustrativa, i dipendenti pubblici hanno “maggiori rischi di incorrere in responsabilità in caso di non fare (omissioni e inerzie) rispetto al fare, dove la responsabilità viene limitata al dolo".

La legge di conversione del dl Semplificazioni mette mano anche al reato di abuso d'ufficio, circoscrivendo i casi perseguibili. Fino ad oggi, infatti, incorre nel reato chiunque si procuri un vantaggio violando "norme di legge o di regolamento". La legge di conversione del decreto Semplificazioni invece, con una modifica dell'articolo 323 del Codice penale, prevede che venga punito solo chi violi "specifiche regole di condotta espressamente previste dalla legge o da atti aventi forza di legge e dalle quali residuino margini di discrezionalità". In questo modo si esce da una logica imperniata sull'indicazione generica di mancato rispetto della legge, per arrivare invece ad una indicazione più puntuale di comportamenti che vengono perseguiti, contribuendo a superare la famigerata "paura della firma" degli statali.

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Altre disposizioni urgenti per i contratti pubblici

Oltre alle misure prima elencate, l'articolo 8 della legge di conversione del dl Semplificazioni contiene una miscellanea di norme che riguardano aspetti diversi degli appalti e che resteranno in vigore fino alla fine del 2021. In particolare:

• Per la gare in corso si prevedono semplificazioni, inclusa la consegna dei lavori in via di urgenza, oppure la riduzione dei termini per le procedure ordinarie;
• Per i lavori in corso, inoltre, adesso si prevede che il direttore lavori emetta uno Stato avanzamento lavori (SAL) entro 15 giorni dall'entrata in vigore del decreto e il relativo certificato di pagamento entro i successivi 5 giorni;
• Per le centrali di committenza viene aggiunto, tra le altre cose, il requisito di avere una piattaforma online per gestire le gare.

Altri emendamenti sugli appalti, approvati nel corso del dibattito parlamentare 

Le altre principali novità introdotte durante il confronto parlamentare sul capitolo appalti sono:

• La possibilità di partecipare agli appalti sotto e sopra soglia “rivisti” anche per i raggruppamenti temporanei di imprese;
• La possibilità per le società del Gruppo Ferrovie dello Stato (FS) di stipulare convenzioni con le altre società del Gruppo, in deroga al codice dei contratti pubblici. Lo stesso vale per ANAS che, fino alla fine del prossimo anno, potrà avvalersi dei contratti (inclusi gli Accordi-quadro), stipulati dalle Società del Gruppo FS per gli acquisti unitari di beni e servizi non direttamente strumentali. (ART. 2-ter).

Le semplificazioni in materia di edilizia

Una parte della legge di conversione del dl Semplificazioni riguarda specificatamente l'edilizia privata, introducendo misure capaci di semplificare, velocizzare e agevolare gli interventi in questo settore. 

Tra le misure più significative previste dal Governo per accelerare anche gli interventi di rigenerazione urbana, c’è quella sulle demolizioni e ricostruzioni per le quali vengono meno i vincoli del medesimo sedime e della medesima sagoma, nel rispetto però delle distanze legittimamente preesistenti.

Una norma che però, durante l’iter di approvazione, è stata ridimensionata, suscitando i malumori di ANCE e Legambiente. E' stato infatti stabilito che nelle zone omogenee A e in quelle ad esse assimilabili, nonché nei centri storici e in altri ambiti di particolare pregio storico e architettonico, gli interventi di demolizione e ricostruzione sono consentiti esclusivamente nell’ambito di piani urbanistici comunali di recupero e di riqualificazione. Un ridimensionamento, insomma, delle aree in cui si potrà demolire e ricostruire velocemente e che - criticano le imprese - blocca di fatto la rigenerazione urbana in chiave green di vaste aree delle città. In buona sostanza, infatti, i limiti per la demolizione e la ricostruzione non saranno circoscritti solo agli edifici di pregio, ma anche a quegli edifici privi di valore storico-artistico ma che si trovano al centro. 

Oltre alle norme sulla demolizione-ricostruzione, comunque, il provvedimento prevede tutta una serie di altri misure che semplificano e accelerano gli interventi di edilizia privata. Tra queste:

• Per quanto riguarda la manutenzione straordinaria, il cambio di destinazione d'uso diventa più flessibile;
• Semplificazioni anche nel campo dell’edilizia libera, dove adesso le opere temporanee possono essere rimosse dopo 180 giorni (e non più 90), includendovi anche gli interventi stagionali;
• Diventa anche più semplice dimostrare la legittimità dell'immobile, anche se non si possiede titolo edilizio (storico o recente). Per far ciò vengono ammessi anche documenti d'archivio oppure le foto;
• Nelle rigenerazioni urbane, inoltre, ai Comuni viene data la possibilità di azzerare il contributo di costruzioni (fissato al 20%);
• Per quanto riguarda il silenzio-assenso, si prevede che “fermi restando gli effetti comunque prodotti dal silenzio, lo sportello unico per l’edilizia rilascia online, entro quindici giorni dalla richiesta dell’interessato, un’attestazione circa il decorso dei termini del procedimento";
• Altra novità rilevante è la possibilità di usare la SCIA anche per interventi di manutenzione straordinaria relativi ai prospetti;
• Per quanto riguarda, invece, la richiesta di agibilità per immobili legittimamente realizzati, ma che ne siano privi, il decreto consente di presentare la segnalazione certificata anche in assenza di lavori.

La legge di conversione del dl Semplificazioni, inoltre, ha deciso di dare ai Comuni la possibilità di consentire l'utilizzazione temporanea di edifici ed aree per usi diversi da quelli previsti, allo scopo di attivare processi di rigenerazione urbana e di valorizzazione di immobili e spazi urbani dismessi, per favorire al contempo lo sviluppo di iniziative economiche, sociali, culturali o di recupero ambientale.

E' stato velocizzato anche l’iter per il rilascio dell’autorizzazione per i lavori in zone sismiche, che adesso deve avvenire entro 30 giorni, decorsi i quali scatta il silenzio-assenso (a meno che il responsabile dell'ufficio non abbia opposto motivato diniego).

Infine novità anche sul fronte della lotta all'abusivismo, con l'introduzione di procedure che semplificano la demolizione delle opere abusive. L’articolo 10-bis della legge di conversione del dl Semplificazioni, infatti, prevede che in caso di mancato avvio delle procedure di demolizione entro 180 giorni dall'accertamento dell'abuso, la competenza passa al Prefetto, che per eseguire l'intervento può avvalersi anche del genio militare.

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