Riforma della Coesione e PNRR, cosa chiedono le Regioni

In vista del nuovo decreto PNRR, atteso nelle prossime settimane, le Regioni hanno raccolto in un documento una serie di proposte di semplificazione per migliorare l'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza e completare il processo di riforma della Politica di Coesione. Riforma diventata ormai parte dello stesso PNRR, con la modifica del Recovery Plan dell'Italia approvata dall'Ecofin l'8 dicembre.

Ok al decreto Sud. Passano riforma FSC e Accordi di Coesione

La sfida al centro del progetto di riforma della Coesione resta quella di affrontare ritardi e inefficienze nella gestione dei fondi strutturali europei e del Fondo sviluppo e coesione (FSC), in sinergia con le risorse del PNRR, mutuando dal Piano nazionale di ripresa e resilienza alcuni meccanismi e assicurando il coordinamento e la non sovrapposizione degli interventi previsti dai diversi documenti di programmazione.

Le scelte compiute finora, attraverso il decreto PNRR Ter prima e con il decreto Mezzogiorno poi, hanno delineato una tendenza all'accentramento della gestione delle risorse in capo al Dipartimento per le Politiche di Coesione e il Sud, funzionale anche alla realizzazione di quel meccanismo dei vasi comunicanti tra fondi europei e nazionali sostenuto da tempo dal ministro Raffaele Fitto.

L'ultimo step è stato l'inserimento del tema della Coesione tra le riforme del PNRR modificato (Riforma 1.9.1 M1C1), che dovrebbe concretizzarsi con il decreto PNRR di prossima adozione. Un passaggio che ad alcuni osservatori è sembrato un escamatoge per aggirare la resistenza alla direzione intrapresa dal ministro Fitto da parte della commissaria alla Coesione Elisa Ferreira, che in più occasioni ha insistito sulla necessità di preservare la natura place based della Politica di Coesione e il protagonismo delle Regioni.

Il 6 dicembre, intanto, Fitto ha portato il tema in cabina di regia PNRR, dove è stata decisa l'istituzione di un tavolo tecnico con le Regioni per assicurare il coinvolgimento dei territori nella costruzione del provvedimento chiamato a dare attuazione alla riforma della Coesione. A loro volta, a ridosso delle pausa natalizia, le Regioni hanno adottato un documento con proposte e richieste in vista del decreto legge di prossima adozione.

Le proposte delle Regioni per la Politica di Coesione

Premessa al documento elaborato dalle Regioni è che semplificazione e accelerazione della Politica di Coesione rappresentano obiettivi condivisi, così come condivisa è la proposta di estendere ai fondi strutturali europei e al Fondo sviluppo e coesione (FSC) alcuni meccanismi di semplificazione sperimentati nell'attuazione del PNRR.

Le maggiori criticità, esposte anche in occasione della cabina di regia PNRR a dicembre, riguardano, oltre alle problematiche connesse al funzionamento del sistema Regis, il coordinamento tra centro e territori: le Regioni lamentano “il mancato riconoscimento di un ruolo di coordinamento territoriale alle regioni e la perdurante impossibilità di accesso alle informazioni di monitoraggio degli investimenti sul territorio” e, allo stesso tempo, chiedono che si intervenga "a livello centrale per coordinare le richieste informative provenienti dalle istituzioni non deputate ai controlli sul Piano anche su interventi per i quali le Regioni non sono soggetti attuatori”.

Il focus delle proposte è sui procedimenti contabili e sulle procedure contrattuali e di controllo, ma ampio spazio è riservato anche al tema del rafforzamento amministrativo alla luce dell'impegno imponenente connesso alla coincidenza della chiusura della programmazione dei fondi europei 2014-2024 e dell’attuazione della Politica di Coesione 2021-2027 e, fino al 2026, del PNRR.

Andando alle singole proposte, in controtendenza rispetto alla spinta alla centralizzazione impressa dal ministro Fitto, tra le ipotesi suggerite nel documento c'è ad esempio quella di istituire delle unità di missione PNRR territoriali, che si occupino del monitoraggio e della verifica del rispetto delle procedure e delle tempistiche e del raggiungimento di target e milestone, sotto il coordinamento delle singole Regioni e Province autonome competenti. Allo stesso modo, rispetto alla Strategia nazionale per le aree interne, le Regioni chiedono piena titolarità nell’attuazione degli interventi, individuati nelle strategie territoriali delle singole aree interne sia a valere sulle risorse nazionali/regionali che su quelle europee e di chiarire i meccanismi di coordinamento con l'autorità centrale, dato che il decreto Mezzogiorno 124-2023 ha previsto che le risorse nazionali nell’ambito delle strategie territoriali siano approvate dalla Cabina di regia nazionale e coordinate appunto con quelle europee o regionali.

Altre proposte riguardano la semplificazione delle procedure di gestione finanziaria. Ad esempio, il documento chiede di riconoscere i meccanismi di accelerazione delle operazioni di verifica di gestione e di liquidazione della spesa dei progetti applicati al PNRR (ai sensi dell’art. 74 comma 2 del Regolamento UE 2021/1060) anche alla Politica di Coesione. C'è poi la richiesta di poter aprire contabilità speciali per la gestione degli interventi cofinanziati dai fondi europei, dai Programmi complementari ai fondi strutturali e dal FSC, sia per accelerare il processo di erogazione delle risorse che per ridurre i tempi di pagamento delle pubbliche amministrazioni. Allo stesso tempo le Regioni vorrebbero gestire le operazioni contabili relative alle risorse del PNRR evitando l’accensione di appositi capitoli per i singoli progetti (individuati da singoli CUP) e gestendoli a livello di Missione, di Componente e di Intervento. Un'altra richiesta mira a prorogare il meccanismo di aggiornamento dei prezzi per le cosiddette "opere indifferibili" finanziate con risorse PNRR e/o PNC fino al 30 giugno 2026.

Diverse proposte riguardano invece il tema del rafforzamento della capacità amministrativa, sia tramite nuove assunzioni nelle PA che mediante il conferimenti di incarichi. Si va dalla proposta di assumere nuovo personale da dedicare all'attuazione del PNRR e della Politica di Coesione, fino alla stabilizzazione delle professionalità di Protezione civile assunte con contratto a tempo determinato per gestire le emergenze degli ultimi anni, dal Covid all'afflusso di rifugiati dall'Ucraina.

C'è poi il tema delle prestazioni d'opera professionale, oggetto di incertezza dopo l'entrata in vigore della legge n. 49/2023 che, spiegano le Regioni, “di fatto trasforma le tariffe approvate con il DM 17 giugno 2016 in tariffe fisse”. Il conflitto tra la legge 49 del 2023 e il Codice appalti di cui al D. Lgs. n. 36/2023, che “stabilisce che le predette tariffe costituiscono elemento inderogabile per determinare l'importo da porre a base della gara da svolgere con il criterio di aggiudicazione dell'offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo”, secondo le Regioni, sta contribuendo a rallentare l'affidamento di servizi di ingegneria e architettura necessari per la progettazione e l'esecuzione dei lavori, inclusi quelli finanziati con PNRR e Piano nazionale complementare (PNC). E dal momento che lo stesso Codice appalti prevede già una serie di strumenti per la tutela dell'equo compenso e per la verifica della congruità delle offerte, per le Regioni questo dovrebbe prevalere sulla legge n. 49/2023, attraverso una modifica puntuale all’articolo 8 comma 2 del D.lgs n. 36 del 2023.

Ma le Regioni chiedono anche risorse ad hoc per attività di assistenza tecnica relative alla stesura di bandi e progetti e per le fasi implementazione, monitoraggio e rendicontazione. 60 milioni di euro è la cifra ritenuta necessaria per facilitare, nel triennio 2024-2026, la definizione e l'avvio delle procedure di affidamento e l’accelerazione dell'attuazione degli investimenti pubblici sui territori regionali, in particolare di quelli previsti dal PNRR e dai cicli di programmazione dei fondi europei e nazionali della Coesione. Risorse che servirebbero anche a mettere a disposizione delle amministrazioni esperti qualificati, anche se le Regioni chiedono di potersi avvalere in prima battuta di supporto tecnico-operativo tramite affidamento alle proprie Agenzie strumentali, agli Enti del Sistema Regionale e alle società partecipate dalla Regione. Le stesse società in house, poi, dovrebbero essere autorizzate ad assumere personale qualificato con contratti a termine per svolgere le attività di supporto tecnico-operativo a favore delle amministrazioni interessate.

Per le Regioni si tratta di nodi cruciali per assicurare la partecipazione degli Enti territoriali ai bandi dei Ministeri e in ultima analisi per centrare target e milestone del PNRR, considerando la mole di fondi di competenza delle autorità locali.

Senza contare che per alcune misure del Piano ci sono esigenze specifiche ritenute particolarmente urgenti. E' il caso dell'Investimento 3.1 della M2C2 "Produzione di idrogeno verde in aree industriali dismesse", per cui serve personale che si occupi dei controlli ex post e di monitoraggio per verificare, con cadenza mensile, gli stati di avanzamento inseriti nel sistema ReGiS dal soggetto attuatore esterno beneficiario del contributo. Ma anche della sottomisura “Innovazione e meccanizzazione nel settore agricolo e alimentare della M2C1 Investimento 2.3, di cui stanno partendo in queste settimane i bandi regionali sulla base delle linee guida del Masaf. La richiesta è di poter utilizzare anche in quel caso le competenze delle società in house o di valutare la destinazione delle eventuali economie della quota assegnata a ciascuna Regione per finanziare un fondo per l’assistenza tecnica specifico per questo interventi.

Per approfondire: Recovery e Coesione, ispirazione o sostituzione per il post 2027?

Consulta il documento con le proposte delle Regioni sulla riforma della Politica di Coesione