Fondi europei – da cosa dipendono i ritardi nella spesa

Uno studio realizzato per conto della commissione Bilanci del Parlamento europeo indaga i fattori che influenzano l'attuazione dei Programmi finanziati dai fondi strutturali e di investimento europei. E segnala nuovi elementi di rischio nella proposta per il bilancio UE post 2020.

> La proposta della Commissione per la Politica di Coesione post 2020

La capacità di spesa dei fondi strutturali e di investimento europei (fondi SIE) dipende da numerosi fattori, alcuni connessi alle caratteristiche istituzionali degli Stati membri e al contesto economico in cui operano, altri direttamente collegati alle regole europee per la gestione delle risorse.

Un report realizzato per conto della commissione Bilanci del Parlamento europeo fornisce un'analisi sull'attuazione finanziaria dei fondi UE con riferimento al settennato 2007-2013 e alla programmazione in corso e alcune raccomandazioni in vista del Quadro finanziario pluriennale 2021-2027.

> La proposta della Commissione per il bilancio UE 2021-2027

Le programmazioni 2007-2013 e 2014-2020

Sulla base dei dati della Commissione europea, dopo i primi quattro anni del periodo di programmazione 2007-2013, nel 2010, il livello di attuazione finanziaria dichiarato risultava pari al 22% delle risorse UE disponibili.

Alla fine del periodo di programmazione, l'attuazione finanziaria ha raggiunto quasi il pieno assorbimento, grazie agli sforzi significativi delle Autorità di gestione e in alcuni casi grazie al lavoro delle task force istituite in collaborazione con la Commissione europea e a modifiche legislative.

Se si mette a confronto lo stato di attuazione finanziaria dei fondi SIE nel periodo 2014-2020 con il ciclo precedente emerge chiaramente come l'attuale programmazione sia partita tardi: nonostante un'accelerazione della spesa nel 2017 e nel 2018, i pagamenti nell'ambito dei programmi 2014-2020 risultano in ritardo di circa un anno rispetto al ciclo 2007-2013. Quasi tutti gli Stati membri presentano tassi di esecuzione finanziaria più lenti rispetto a metà del periodo di programmazione 2007-2013, che potrebbero creare pressioni di assorbimento per le Autorità di gestione e avere un impatto sull'attuazione complessiva e sulla chiusura nei tempi previsti.

Significative, in ogni caso, le differenze tra gli Stati membri: quelli che hanno speso i fondi UE più rapidamente nella fase equivalente del periodo 2007-2013 (ad esempio Svezia, Germania, Estonia) sono in genere tra gli "spender più veloci" nel periodo 2014-2020; discorso analogo per i Paesi più lenti: oltre all'Italia, vi rientrano Malta e Repubblica ceca.

Non mancano, tuttavia, gli Stati membri che stanno portando avanti la spesa in maniera più rapida rispetto al periodo 2007-2013, tra cui, ad esempio, Paesi Bassi, Lussemburgo e Bulgaria, e viceversa ci sono Paesi, come Irlanda, Austria e Regno Unito, per cui si registrano performance peggiori rispetto alla scorsa programmazione.

Da cosa dipende l'attuazione dei Programmi

Diversi i fattori che influenzano il ritmo di attuazione finanziaria dei fondi europei.

Ci sono anzitutto fattori esterni contestuali e istituzionali, quali ad esempio crisi finanziarie ed economiche, che incidono sulla disponibilità del cofinanziamento nazionale e sulla pipeline di progetti finanziabili; la qualità della governance, che condiziona il contesto generale degli investimenti; la stabilità amministrativa e la capacità delle organizzazioni e del personale che sono direttamente coinvolti nell'attuazione della Politica di Coesione; impostazioni istituzionali degli Stati membri, come il grado di decentramento e i tempi delle riforme amministrative.

Vi sono poi fattori specifici che afferiscono al quadro normativo e alle modalità di gestione e attuazione dei fondi SIE, quali:

• requisiti normativi e procedurali, in quanto regole complesse possono richiedere alle Autorità di gestione e agli organismi intermedi di allocare risorse amministrative significative su compiti di gestione finanziaria, controllo e audit, potenzialmente a scapito della gestione strategica, della programmazione e della selezione dei progetti. Inoltre, l'eccesso burocratico può scoraggiare potenziali beneficiari dal presentare domanda di sostegno, in particolare laddove siano disponibili fonti alternative di finanziamento;
• tipo di fondo, in quanto ciascuno dei fondi SIE supporta diversi tipi di progetti, alcuni dei quali possono essere più impegnativi e dispendiosi in termini di tempo rispetto ad altri, basti pensare ai grandi progetti di trasporto e ambientali;
• livello di sviluppo regionale, che determina sia l'ambiente più o meno favorevole agli investimenti che la capacità di risposta politica attraverso la designazione regionale dei fondi SIE;
• scelta degli strumenti, laddove quelli più innovativi o complessi, come ad esempio gli strumenti finanziari o gli investimenti territoriali integrati, possono essere più difficili da introdurre e da gestire.

Sulla base dei dati analizzati, il report conclude che l'influenza della crisi finanziaria, in termini di variazione della domanda, accesso al cofinanziamento nazionale, ecc, è diminuita rispetto al periodo 2007-2013, mentre la qualità della governance e la complessità normativa e procedurale continuano a condizionare in maniera evidente la capacità di spesa degli Stati membri. In più, secondo il rapporto, le riforme introdotte per il periodo 2014-2020 hanno aggiunto nuove regole che hanno finito per generare maggiore complessità, minando anche i guadagni derivanti dalle iniziative di semplificazione.

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Raccomandazioni verso il QFP post 2020

Il rapporto propone una serie di raccomandazioni che riguardano la programmazione in corso, tra cui la necessità di una valutazione continua dell'impatto delle norme e dei requisiti che regolano l'accesso ai fondi; la definizione di criteri di priorità che distinguano i requisiti essenziali da quelli che possono essere indeboliti o aboliti; il proseguimento degli sforzi di semplificazione e di rafforzamento della governance.

Quanto alle proposte della Commissione europea per il prossimo Quadro finanziario pluriennale, il report delinea un quadro a luci e ombre. L'aumento della flessibilità, ad esempio, permetterebbe di gestire meglio eventi imprevisti, ma le modifiche ai Programmi potrebbero condurre anche a ritardi nell'attuazione. Allo stesso modo la maggiore attenzione ai risultati è certamente positiva, ma richiederà ulteriori sforzi in termini di lavoro preparatorio, raccolta dei dati, valutazione ex ante, selezione degli indicatori, ecc.

Preoccupa anche la prospettiva di separazione del Fondo europeo agricolo di sviluppo rurale (FEASR) dai fondi SIE, che potrebbe compromettere seriamente l'approccio integrato allo sviluppo nei territori rurali, mentre le proposte volte a ridurre i tassi di cofinanziamento e i finanziamenti anticipati potrebbero causare problemi di liquidità per i beneficiari in alcuni Stati membri.

Il passaggio dalla regola n+3 a n+2, segnala infine il report, potrebbe rivelarsi problematico in alcuni Paesi UE, soprattutto per i grandi progetti.

> Financial Implementation of European Structural and Investment Funds