Sblocca Cantieri - le posizioni degli stakeholder

In corso le audizioni alla Camera sul testo del disegno di legge di conversione del dl n. 32 del 18 aprile 2019 trasmesso dal Senato. Oltre all'ANCE, l'OICE e l'Associazione Libera, è stata audita anche l’ANAC.

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Nel corso della sua audizione, l’Associazione Nazionale Anticorruzione (ANAC) ha espresso forti dubbi e perplessità alla VIII commissione Ambiente della Camera sul testo sul disegno di legge C. 1898 di conversione del decreto Sblocca Cantieri.

ANAC: l’audizione del presidente Cantone

Nell'apertura della sua audizione alla Camera, il presidente dell’ANAC, Raffaele Cantone, ha voluto subito chiarire l'impatto limitato che il suo intervento potrà avere sul dl sblocca cantieri che è ormai entrato in una fase di necessaria conversione, sottolineando tuttavia l’opportunità offerta dall’audizione di fare chiarezza sulle posizioni dell’ANAC.

In particolare Cantone sottolinea come il D.L. n. 32-2019, che era nato dalla necessità di “sbloccare i cantieri”, si sia di fatto trasformato in una sostanziale riscrittura del Codice degli appalti, cambiandolo in modo strutturale. Il risultato ultimo, secondo il presidente dell’ANAC, è quello che il testo che vedrà la luce sarà sostanzialmente un “ibrido” rispetto ad un’idea originaria del Codice.

Se è vero, infatti, che le sospensioni previste dal testo intervengono in modo chirurgico su alcuni punti specifici del testo, è altrettanto vero che le tre sospensioni di alcune parti dell’articolo 1 agiscono su elementi fondamentali dell’impianto del Codice del 2016:

• la sospensione dell'art. 37, comma 4 (che elimina l’obbligo per i comuni non capoluogo di provincia di avvalersi di stazioni appaltanti centralizzate) interrompe il processo volto alla riduzione del numero delle stazioni appaltanti, facendoci ritornare ad una logica di stazioni appaltanti "diffuse";
• la sospensione dell’art. 59 che impedisce l'appalto integrato, inoltre,  rappresenta la messa in discussione di uno dei capisaldi principali del Codice del 2016 che poneva quale oggetto principale la centralità della progettazione. La scelta del 2016 di abbandonare l'appalto integrato derivava dalle criticità e pericolosità generate da questo strumento. Adesso, invece, l’appalto integrato torna con tutta la sua forza e il nuovo testo lo reintegra tout court, senza però incidere minimamente su quegli elementi più critici che avevano portato alla sua eliminazione. E’ provato che l’appalto integrato non comporta una progettazione di qualità, ma il testo approdato alla Camera lo reintegra totalmente, seppur in modo temporaneo;
• la sospensione dell'albo dei commissari di gara, infine, contrasta con l'idea iniziale prevista dal D.L. n. 32 del 2019 che intendeva intervenire con una norma per evitare i problemi emersi nella fase attuativa. Il punto aperto che resta, però, è che il testo di conversione mantiene una serie di ambiguità di fondo, non comprendendosi inoltre il tipo di valutazione che sarà fatta alla fine del biennio di sospensione.

Cantone elenca poi una serie di altri aspetti critici del testo arrivato in commissione alla Camera.

Tra questi la ricostituzione del collegio consultivo tecnico di cui, però, non si comprendono natura e funzionamento (come viene pagato e da chi). Il collegio, infatti, si profila come una sorta di strumento di consulenza provvisorio ma senza che le valutazioni da esso espresse abbiano valore cogente.

Un’altra perplessità dell’ANAC attiene alla norma che consente di avviare lavori anche quando è finanziata solo la fase di progettazione. Il punto critico sollevato da Cantone riguarda il caso in cui non arrivino i finanziamenti per proseguire i lavori. Se è vero, infatti, che tali opere saranno inserite nell'elenco di quelle prioritarie, è però sotto gli occhi di tutti il profilo di incertezza in cui potrebbero incespicare. Ciò, a quel punto, non  escluderebbe neanche un eventuale profilo di danno erariale che potrebbe essere riscontrato dalla Corte dei Conti, laddove alla progettazione (pagata) non seguisse poi la realizzazione dell'opera.

L’ANAC, invece, condivide il superamento delle linee guida e il ritorno al regolamento. Su questo punto, però, Cantone sottolinea comunque due potenziali pericoli di cui andrebbe tenuto conto:

• i tempi eccessivamente ottimistici per la sua adozione, fissati in 180 giorni, ricordando come nel 2006 l’adozione del regolamento del Codice De Lise richiese 4 anni;
• il mantenimento in vita, in quel lasso di tempo, delle linee guida che però, a quel punto, farebbero riferimento ad un Codice molto cambiato, senza la possibilità di essere aggiornate.

Anche sull’adozione delle procedure negoziate fino a 1 milione di euro Cantone si dice d’accordo. Su questo punto, secondo il presidente dell’ANAC, il vero pericolo è rappresentato dal numero esiguo dei preventivi richiesti che non espone soltanto al rischio di corruzione, ma potrebbe incidere negativamente anche sulla qualità degli appalti. L'altro pericolo intravisto dall’ANAC è quello di una tensione nella gestione degli appalti, con il rischio di un’eccessiva promiscuità tra il lato politico e quello amministrativo. La riforma introduce, infatti, un profilo di eccessiva discrezionalità e lo fa, tra l'altro, in una fascia di appalti che in realtà non hanno mai subito un blocco e sui quali, pertanto, non era così urgente intervenire.

L’ANAC intravede un pericolo anche per l’attribuzione della SOA sulla base dei requisiti posseduti dalle imprese negli ultimi 15 anni. Il rischio è quello di valutare requisiti di imprese che probabilmente non stanno neanche più lavorando, annacquando di fatto il valore delle qualificazione degli imprenditori.

Sul subappalto, l’Agenzia condivide la scelta del limite del 40% per cercare di risolvere il braccio di ferro con l’Unione europea sul tema. Cantone, tuttavia, sottolinea la necessità di spiegare alla Commissione che il sistema italiano degli appalti adotta dei limiti al subappalto per problemi di infiltrazione della criminalità organizzata. Ad oggi sono 2 mila le imprese interdette per questi motivi. Pertanto il settore italiano degli appalti pubblici non può essere paragonato in modo acritico a quello di altri paesi.

Cantone comprende anche la scelta di sospendere la terna dei subappaltatori, visti i  problemi che creati agli imprenditori, ma esprime invece perplessità sul meccanismo di sospensione delle verifiche dei requisiti dei subappaltatori in fase di selezione gara che, se interpretata male, rischia di creare problemi.

Infine sul tema dell’allargamento delle prerogative dei commissari straordinari, il presidente dell'ANAC definisce la norma troppo "ampliativa" perchè permette di agire in deroga al Codice Appalti per opere ritenute prioritarie, che sono però identificate con semplici atti amministrativi.

OICE: bene regolamento unico, negativo giudizio su appalto integrato

L’Associazione delle organizzazioni di ingegneria, architettura e di consulenza tecnico-economica (OICE), nella sua audizione in Commissione Ambiente, è intervenuta segnalando sia gli aspetti positivi contenuti nel testo di conversione del dl 32-2019 arrivato la scorsa settimana alla Camera, sia quelli negativi.

Tra i primi vi sono:

• la previsione dell'anticipazione contrattuale. Secondo l’OICE, infatti, date le condizioni critiche dei pagamenti del lavori da parte della PA e considerando che per i servizi di ingegneria e architettura, non si applica il pagamento a SAL, la previsione dell’anticipo rappresenta un’importante novità. Esso, infatti, permette di riequilibrare questa stortura del sistema che finora andava a discapito esclusivamente dei progettisti, permettendo un riavvicinamento dei tempi di progettazione con quelli di pagamento;
• la soppressione dell'incentivo del 2% per la progettazione a favore dei tecnici della PA;
• l'eliminazione della terna dei subappaltatori;
• il ritorno al regolamento unico che, secondo l’OICE, garantisce certezza giuridica e assicura il valore vincolante delle regole in materia di affidamenti diretti dei servizi di ingegneria e architettura;
• il ritorno, negli appalti integrati, dell'obbligo di pagamento diretto del progettista da parte della stazione appaltante. In questo modo si tutela l'indipendenza del progettista dall’impresa, contribuendo alla qualità degli appalti.

Duro, invece, il giudizio sull'altra previsione dell’appalto integrato relativo alla deroga al principio di affidamento dei lavori sulla base del progetto esecutivo. Su questo punto, infatti, il presidente dell’OICE, Gabriele Scicolone, ha affermato che "è una risposta sbagliata all'esigenza di rilancio di questo settore perché, come ha dimostrato il recente passato, non velocizzerà alcunché e metterà la stazione appaltante in una situazione di debolezza nei confronti delle imprese con un rischio di aumento dei costi e dei tempi".

Tra gli altri punti critici del testo, l’OICE individua gli effetti che sarebbero prodotti dall'esclusione diretta per tre anni dagli appalti in caso di gravi illeciti professionali. Secondo Scicolone, infatti, si tratta di una norma facoltativa nelle direttive, che andrebbe graduata e rimessa alle valutazioni delle amministrazioni. L'automatismo dell’esclusione in caso di risoluzioni contrattuali, senza una valutazione effettuata caso per caso, lascia infatti l’associazione molto perplessa.

> Consulta l’audizione dell’OICE sullo Sblocca Cantieri

ANCE: ok eliminazione criterio massimo ribasso, troppo lunghi i tempi delle opere

Anche per l’Associazione Nazionale Costruttori Edili (ANCE) il testo approdato alla Camera è segnato da un insieme di luci e ombre.

Tra gli aspetti positivi figurano:

• il ritorno ad un Regolamento Generale, che, secondo l‘ANCE, è in grado di “restituire alla disciplina attuativa del Codice certezza e cogenza normativa e, in questo senso, costituisce un’istanza invocata fortemente da tutti gli operatori del settore"
• l’abbandono del criterio del massimo ribasso che per l’ANCE è sempre stato pericoloso dato che “nel corso degli anni, ha dimostrato di essere foriero di distorsioni competitive e causa di prestazioni di scarsa qualità"
• l’adozione delle procedure negoziate per le gare fino a 1 milione di euro e l’estensione agli ultimi quindici anni del periodo di riferimento per la comprova dei requisiti funzionali al conseguimento della qualificazione SOA. Una scelta giusta, per l’ANCE, per “supportare le imprese che, duramente colpite da una crisi ultra decennale, rischierebbero di perdere l’attestazione SOA a causa dei pochi affidamenti acquisiti negli ultimi tempi, con definitiva estromissione dal mercato dei lavori pubblici".

> Sblocca Cantieri - critiche da ANAC e Inarcassa

Accanto agli elementi positivi, il testo contiene anche disposizioni che l’ANCE giudica fortemente negative e che rischiano di non risolvere alla base il problema dello stallo degli appalti.

• in particolare l’Associazione sottolinea le criticità legate ai tempi di approvazione e realizzazione delle opere, affermando che “mancano interventi sui processi autorizzativi dei progetti, sulle autorizzazioni ministeriali, mancano tempi perentori per ogni fase decisionale e per il trasferimento delle risorse, al fine di ridurre drasticamente i tempi morti, che raddoppiano i tempi di realizzazione delle opere pubbliche in Italia. I gravi ritardi accumulati dalla PA nella manutenzione delle opere presenti sul territorio sono invece diventati l’alibi per replicare sempre e ovunque un modello capace di bypassare qualsiasi regola, sacrificando i principi di correttezza, trasparenza e legalità”
• duro anche il giudizio sulle disposizioni in materia di subappalto che, secondo i costruttori, non sarebbero pienamente in regola con i rilievi dell’Europa sotto il profilo della libera concorrenza. Per l’Associazione, infatti, il testo non liberalizza il subappalto che, invece, dovrebbe costituire un diritto per l’appaltatore e non una mera possibilità. Per questo, secondo l’ANCE, "un giusto compromesso potrebbe essere rappresentato dal ritorno ad una formulazione analoga a quella contenuta nel Codice De Lise, che prevedeva un limite del 30% della categoria prevalente e la piena subappaltabilità delle categorie scorporabili"
• infine anche l’ANCE interviene sui motivi di esclusione dalle gare nei casi di illecito professionale e di significative o persistenti carenze nell’esecuzione di un precedente contratto. L’Associazione si sofferma, in particolare, sulla facoltà attribuita alla singola stazione appaltante di decidere in merito all'ammissibilità o meno del concorrente quando sia stato adottato un provvedimento amministrativo di esclusione ovvero, in caso di contestazione in giudizio, dalla data di passaggio in giudicato della sentenza".

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L’Associazione Libera: riforma dal potenziale criminogeno

L’Associazione di Don Ciotti, pur riconoscendo la necessità della misura, dà un giudizio negativo su molte delle disposizioni contenute nel testo, esprimendo preoccupazione per il potenziale criminogeno di alcuni meccanismi previsti.

Dei dieci punti elencati, a suscitare timore è anzitutto la sospensione di alcune norme del Codice dei contratti pubblici, in via sperimentale fino al 31 dicembre 2020, che elimina:

• l'obbligo per i Comuni non capoluogo di provincia di centralizzare le procedure;
• il divieto dell'appalto integrato;
• l'obbligo di scegliere i commissari tra gli esperti iscritti all'albo istituito presso l'ANAC.

Emergono poi perplessità anche per l’aumento al 40% della soglia del subappalto così come per la sospensione dell'obbligo di indicare la terna di subappaltatori in sede di offerta.

Non piace neanche la modifica della disciplina per l’affidamento diretto degli appalti, che dovrebbe prevedere parametri che si ritengono potenzialmente pericolosi per la capacità delle organizzazioni criminali di infiltrarsi, nonché per l’accresciuto potere discrezionale attribuito ai soggetti cui è delegato il potere di individuare i contraenti privati.

Giudizio negativo, infine, per la disposizione che prevede la  reintroduzione in via sperimentale e “temporanea” dell’appalto integrato, che consente l’assunzione di un ruolo egemone da parte dei costruttori nella definizione dei contenuti dell’opera, essendo loro delegata l’elaborazione di progetti definitivi ed esecutivi. Si tratta infatti, secondo Libera, di una modifica che potrebbe comportare l’aumento delle varianti in corso d’opera, con il conseguimento proliferare di contenziosi e paralisi dei lavori.

> Il disegno di legge C. 1898

 Photocredit: Martin Steiner da Pixabay