Doppio finanziamento: rischio sovrapposizione tra PNRR e altri fondi europei

Una relazione della Corte dei conti europea sul doppio finanziamento dal bilancio europeo denuncia i limiti del quadro giuridico e dei sistemi di controllo messi in campo a livello UE e degli Stati membri, che non riescono a scongiurare il rischio di coprire due volte le stesse spese, soprattutto alla luce del modello di finanziamento non collegato ai costi adottato nei PNRR. L'audit della Corte ha coinvolto anche l'Italia, che si distingue per alcune buone pratiche di mitigazione del rischio doppio finanziamento.

Corte Conti UE: rischi da uso fondi europei Coesione per misure anticrisi

Secondo la relazione speciale n. 22-2024 della Corte dei conti UE, il divieto di doppio finanziamento - uno dei principi fondamentali della sana gestione finanziaria dei fondi europei - rischia di essere aggirato dalle sovrapposizioni tra fondi concessi a titolo del Recovery and Resilience Facility (RRF) nell'ambito dei PNRR e finanziamenti tradizionali provenienti da altri programmi del bilancio UE, come la Politica di Coesione e il Meccanismo per collegare l’Europa (Connecting Europe Facility – CEF).

Il report segnala infatti che, al momento dell'approvazione dei PNRR, la Commissione disponeva di mezzi limitati per verificarne l’addizionalità con gli Accordi di partenariato e con i Programmi nazionali e regionali dei fondi europei 2021-2027, che non erano ancora stati finalizzati per ciascuno degli Stati membri sottoposti ad audit (tra cui l'Italia). Soprattutto, però, a pesare è il mancato adeguamento del quadro giuridico e degli orientamenti sul doppio finanziamento al modello di finanziamento dei Recovery Plan, che non si basa sulla rendicontazione puntuale dei costi sostenuti, ma sul raggiungimento di traguardi e obiettivi. In assenza di una definizione di doppio finanziamento che tenga conto delle specificità del modello non collegato ai costi, le procedure introdotte con i PNRR rischiano di andare in contraddizione con la tutela degli interessi finanziari dell'Unione.

La definizione di doppio finanziamento non tiene conto del modello PNRR

Divieto di doppio finanziamento significa che i fondi di diversi programmi dell’UE possono essere combinati solo a condizione che gli stessi costi non siano coperti da più fonti di finanziamento. Nel quadro della Politica di coesione e del CEF, i fondi europei sono erogati a rimborso dei costi ammissibili effettivamente sostenuti dai beneficiari, talvolta utilizzando opzioni semplificate in materia costi e solo raramente applicando il modello “financing not linked to costs (FNLTC), in cui i finanziamenti UE sono direttamente collegati al conseguimento di risultati o al rispetto di condizioni predefinite. I pagamenti del Recovery, invece, si basano esclusivamente sul modello FNLTC e quindi vengono riconosciuti al raggiungimento degli indicatori concordati tra Bruxelles e lo Stato membro, relativi al realizzazioni/risultati o a traguardi/obiettivi.

Il regolamento del Recovery and Resilience Facility (RRF), però, si limita a fare riferimento alla definizione tradizionale di doppio finanziamento basata sui costi e non spiega come evitare il doppio finanziamento laddove le erogazioni sono collegate al raggiungimento di milestone e target. E la Commissione nei suoi successivi orientamenti non ha chiarito adeguatamente come affrontare il rischio che costi già rimborsati vengano coperti due volte, nel quadro di diversi strumenti dell’UE.

I 27, spiega infatti la Corte, sono stati indirizzati verso controlli basati sui costi, senza specificare i requisiti minimi che tali controlli dovrebbero rispettare. Inoltre, gli orientamenti della Commissione hanno introdotto la possibilità di includere nei PNRR misure senza costi stimati, cioé riforme ed altre attività con costi stimati uguali a zero, che quindi finiscono per essere considerati automaticamente esenti dal rischio di doppio finanziamento.

Controlli difficili negli Stati membri. Bene l'Italia

Secondo la Corte, l'unico modo per verificare che i costi effettivamente sostenuti per conseguire i traguardi e gli obiettivi indicati nei PNRR non siano coperti da altri fondi dell’UE sarebbe quello di effettuare controlli al livello dei destinatari finali. La Commissione europea, però, limitandosi a riconoscere il pagamento al conseguimento di traguardi e obiettivi a livello nazionale, non conosce i dettagli della spesa sul campo e non ha accesso neanche all’elenco completo dei destinatari finali. Non a caso, rilevano i giudici di Lussemburgo, Bruxelles ha individuato finora solo due presunti casi di doppio finanziamento con fondi del Recovery.

D'altra parte, per la Corte, anche negli Stati membri il quadro rischia di non essere esaustivo. La sovrapposizione di diversi livelli di governance e la frammentazione dei sistemi informatici rendono difficile eseguire controlli incrociati per individuare i casi di doppio finanziamento.

In questo quadro si distingue in positivo la gestione dell'Italia, principale destinataria delle risorse del Recovery and Resilience Facility. Gli auditor della Corte hanno infatti esaminato i PNRR e i Programmi operativi della Politica di coesione di Cechia, Francia e Italia, oltre ai PNRR di Austria, Malta, Portogallo e Slovacchia, rilevando che Roma è riuscita a mitigare il rischio di doppio finanziamento sia eliminando progetti a rischio in occasione della revisione del PNRR, che utilizzando i controlli incrociati tra il sistema informativo nazionale ReGiS e altre banche dati.

Così, ad esempio, la tratta Bicocca-Catenanuova della linea ferroviaria ad alta velocità Palermo-Catania, inizialmente oggetto di finanziamento a titolo sia del PNRR che del FESR, è stata successivamente eliminata dal Piano nazionale di ripresa e resilienza, una volta rilevata l'impossibilità di determinare il numero di chilometri di ferrovia attribuibili al sostegno dell’RRF e quelli in capo al Fondo europeo di sviluppo regionale. Mentre per verificare l'assenza di doppio finanziamento nell'ambito del “Programma innovativo per la qualità dell’abitare”, prima di effettuare i pagamenti ai destinatari finali dei fondi, le regioni e le province autonome hanno eseguito dei controlli incrociati tra i dati del ReGiS e di altre fonti, rilevando errori in 32 dei 34 progetti verificati e individuando due progetti che avrebbero potuto potenzialmente essere finanziati due volte, il primo a titolo del FESR, il secondo a valere su un’altra misura del PNRR.

Consulta la Relazione speciale 22/2024: Doppio finanziamento dal bilancio dell’UE