Project finance - ANAC, stop a concessioni sottostimate
L'Autorità guidata da Raffaele Cantone chiede di anticipare l'applicazione di alcuni contenuti della direttiva Ue 23-2014
Le norme sul valore delle concessioni previste dalla direttiva Ue 23-2014, che l'Italia deve recepire entro aprile 2016, dovrebbero essere applicate subito per evitare che le amministrazioni facciano stime al ribasso per aggirare le gare europee. E' quanto raccomandato dall'Autorità nazionale anticorruzione nelle sue linee guida sul Project finance (PF).
Il Project finance consiste nel finanziamento di un progetto in grado di generare, nella fase di gestione, flussi di cassa sufficienti a rimborsare il debito contratto per la sua realizzazione e a remunerare il capitale di rischio.
Il PF si caratterizza poi per il 'ring fencing', cioè la definizione di un nuovo soggetto, denominato Special purpose vehicle (SPV), al quale vengono affidati i mezzi finanziari per la realizzazione del progetto, contestualmente alla sua separazione dal bilancio degli sponsor (operazione off balance).
Infine, nel PF si prevede la la costituzione di idonee garanzie, non solo a favore delle banche finanziatrici (security package).
Nonostante i due istituti tendano a sovrapporsi, il termine Project finance non è sinonimo di Partenariato pubblico-privato, dal momento che il PF riguarda il finanziamento di un’opera o di un progetto e il PPP le modalità di collaborazione tra pubblico e privato.
Il recepimento della direttiva 2014/23/Ue sull’aggiudicazione dei contratti di concessione permetterà di fissare meglio i rapporti tra PPP, concessioni e PF. Alcuni chiarimenti sono però già contenuti nella determinazione n. 10-2015 con cui l'ANAC ha approvato le linee guida in materia di project finance che possono essere utilizzate per la maggior parte dei contratti di Partenariato pubblico-privato.
Concessioni e appalti
Innanzitutto la direttiva Ue unifica le definizioni di concessione di lavori e di concessione di servizi e le relative normative, differenziandole dal contratto d’appalto per la caratteristica della ripartizione del rischio tra amministrazione e concessionario.
Ciò significa che in assenza di un effettivo trasferimento del rischio di mercato in capo al concessionario le procedure di aggiudicazione dovranno essere quelle tipiche dell’appalto e i relativi costi dovranno essere integralmente contabilizzati nei bilanci della stazione appaltante.
Considerare e quantificare il vantaggio connesso al trasferimento del rischio, osserva l'ANAC, è cruciale per il conseguimento del “value of money”, cioè del margine di convenienza di un'operazione di PF rispetto a un appalto tradizionale, dal momento che in sè un finanziamento bancario tradizionale avrebbe un costo inferiore per la pubblica amministrazione rispetto al costo medio del capitale in un’operazione di finanza di progetto.
Il rischio operativo, però, deve essere inteso come “una reale esposizione alle fluttuazioni del mercato”, e non solo “nominale o trascurabile”.
Valore dei contratti
La nuova direttiva Ue interviene anche sugli elementi che le amministrazioni aggiudicatrici devono considerare ai fini del calcolo del valore della concessione, superando i problemi interpretativi della direttiva del 2004 e dell'attuale Codice degli appalti che spesso hanno portato a non riconoscere la dimensione europea ad affidamenti con introiti elevati per il concessionario.
In base alla nuova normativa Ue fra tali elementi rientrano:
- il valore di eventuali forme di opzione e di eventuali proroghe della durata della concessione;
- gli introiti derivanti dal pagamento, da parte degli utenti dei lavori e dei servizi, di tariffe e multe diverse da quelle riscosse per conto dell’amministrazione aggiudicatrice o dell’ente aggiudicatore;
- i pagamenti o qualsiasi vantaggio finanziario conferito al concessionario in qualsivoglia forma dall’amministrazione aggiudicatrice o dall’ente aggiudicatore o da altre amministrazioni pubbliche, incluse le compensazioni per l’assolvimento di un obbligo di servizio pubblico e le sovvenzioni pubbliche di investimento;
- il valore delle sovvenzioni o di qualsiasi altro vantaggio finanziario in qualsivoglia forma conferiti da terzi per l’esecuzione della concessione;
- le entrate derivanti dalla vendita di elementi dell’attivo facenti parte della concessione;
- il valore dell’insieme delle forniture e dei servizi messi a disposizione del concessionario dalle amministrazioni aggiudicatrici o dagli enti aggiudicatori, purché siano necessari per l’esecuzione dei lavori o la prestazione dei servizi;
- ogni premio o pagamento ai candidati o agli offerenti.
Secondo l'ANAC, quindi, è necessario che le amministrazioni si adattino subito alle indicazioni contenute nella direttiva, calcolando il valore del contratto non solo in base al costo delle opere, ma al fatturato pluriennale. Solo in questo modo, si legge nelle linee guida, sarà possibile garantire il rispetto dei principi di concorrenza nel mercato interno.
Studio di fattibilità
Il disegno di legge delega per il recepimento delle nuove direttive europee in materia di appalti pubblici prevede per lo studio di fattibilità un maggiore livello di approfondimento rispetto a quanto previsto con la normativa vigente, soprattutto per verificare i livelli di bancabilità dell’opera e quindi assicurare che i progetti posti a gara dispongano di una copertura finanziaria adeguata.
Particolarmente importanti in questa fase, secondo l'ANAC, sono l'identificazione della domanda, che dovrebbe giovarsi di forme di partecipazione sul modello del débat public francese, la scelta tra ricorso al PPP e appalto tradizionale per la realizzazione dell'intervento e una corretta valutazione dei rischi, essenziale per decidere se condividerli o se lasciarli in capo al soggetto pubblico o al privato.
Special purpose vehicle
Le linee guida intervengono poi sul tema dello special purpose vehicle (SPV), la società veicolo che viene costituita nel PF per separare il destino del progetto da quello dei finanziatori.
Secondo l'ANAC, la SPV dovrebbe essere “sempre presente per tutti gli affidamenti di valore elevato per garantire al privato la possibilità di accedere a finanziamenti 'fuori bilancio', ovvero che non incidono sui propri indici di indebitamento, e per limitare al contempo gli effetti di un eventuale fallimento del progetto”. Senza dimenticare che il ricorso a questo strumento implica anche il vantaggio di una maggiore garanzia di esecuzione del progetto per l'amministrazione.
Centralizzazione della domanda
In base all'attuale normativa, i Comuni non capoluogo di provincia possono procedere all’acquisizione di lavori, beni e servizi nell’ambito di Unioni di Comuni, costituendo accordi consortili oppure attraverso gli strumenti elettronici di acquisto gestiti da Consip S.p.A. o da altri soggetti aggregatori di riferimento.
Questo processo di centralizzazione della domanda, secondo l'ANAC, sarebbe utile anche nel settore della finanza di progetto, caratterizzato da una particolare complessità tecnica, economica e giuridica, per ridurre i rischi connessi alla gestione delle procedure grazie alla maggiore competenza dei soggetti aggregatori. Sulle concrete possibilità di aggregare gli interventi da realizzare, però, restano dubbi. Per l'ANAC, la strada più facilmente percorribile sarebbe quella della centralizzazione della procedure piuttosto che quella dell’aggregazione degli acquisti.
Programmazione
Tra le raccomandazioni dell'Autorità rientra anche il rendere obbligatoria la programmazione preventiva nei servizi e nelle forniture. Attualmente infatti è richiesto un programma triennale per la realizzazione di lavori di importo superiore a 100 mila euro e annuale, ma solo facoltativo, per i servizi e le forniture.
Un quadro normativo che, secondo l'ANAC, può generare scarsa trasparenza circa le scelte effettuate dall'amministrazione, "che possono anche finire per essere motivate da interessi particolaristici, se non clientelari, piuttosto che da esigenze pubbliche". Insomma, la programmazione preventiva, dal punto di vista dell'Autorità guidata da Raffaele Cantone, potrebbe contribuire anche ad evitare fenomeni di corruzione.
Link
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Author: Hans-Jörg von Schroeter / photo on flickr
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