Appalti - rapporto Commissione Ue su public procurement

Il public procurement è al centro di un nuovo studio realizzato da PwC per la DG Politiche regionali e urbane della Commissione Ue

> Codice appalti - via al nuovo testo. Recepite le direttive Ue

> Appalti - Lo stop dei professionisti. Nel Codice poche tutele

Se la corruzione e l’inefficienza mettono a rischio il sistema di appalti pubblici in Italia, ciò è dovuto in parte alla mancanza di capacità amministrativa della PA e alla debolezza del quadro legislativo. E’ questo il risultato di uno studio sul public procurement in Ue, realizzato da PwC su incarico della Direzione per le Politiche regionali e urbane della Commissione europea.

Gli appalti rappresentano un elemento fondamentale per la corretta attuazione delle politiche europee, perché è in questo modo che viene spesa la maggior parte dei fondi strutturali e degli altri fondi di investimento europei. Di contro, si tratta di un processo complesso, che comporta grandi sfide per i paesi membri, sfide divenute ancor più difficili con la programmazione dei fondi in corso. Con questo proposito la DG Regio della Commissione europea ha realizzato un nuovo studio sulla capacità amministrativa, sui sistemi e sulla prassi adottate, con l'obiettivo di migliorare il sistema degli appalti. L'indagine, svolta nell'autunno dello scorso anno, ha coinvolto tutti e 28 gli Stati membri.

> Codice appalti - per le riforme è necessario cambiare la UE

Risorse umane

Chi gestisce gli appalti in Ue? Che tipo di preparazione e di curriculum hanno gli operatori? Dalla ricerca emerge una maggioranza (quasi il 45%) di lauree in economia, soprattutto economia aziendale, seguite dalla laurea in legge (36%), mentre il titolo di studio universitario in scienze dell'amministrazione è molto meno frequente (21%).

Un sesto degli intervistati ha dichiarato di aver conseguito una laurea in ingegneria, soprattutto l'indirizzo civile. L'esperienza professionale pregressa nel settore privato è abbastanza rara: il che denota purtroppo una scarsa conoscenza del mercato da parte degli amministratori, che sarebbe invece auspicabile.

Inoltre, solo un quarto del campione vanta un'esperienza specifica nel public procurement. I due paesi caratterizzati dalla minor esperienza professionale sono la Bulgaria e la Repubblica Ceca.

Formazione

Altro aspetto messo al setaccio dalla ricerca è quello relativo alle attività di training. In generale la formazione è più frequente delle conferenze.

Le tematiche trattate sono principalmente quelle relative alle informazioni sulle diverse procedure e quelle legali. Un intervistato su cinque dichiara che almeno un membro del suo staff ha partecipato ad attività di formazione sul funzionamento dell'e-procurement o su come redigere i criteri di selezione delle gare.

La Grecia e il Portogallo sono i paesi in cui la partecipazione alla formazione è più bassa. Costi e distanza geografica sono ritenuti gli ostatoli più frequenti, soprattutto nel caso delle strutture più piccole.

Sistemi e strumenti

La ricerca si è poi focalizzata sui materiali, sui sistemi e gli strumenti che gli operatori utilizzano nel loro lavoro. In tutti i paesi la maggioranza degli intervistati afferma che la manualistica è generalmente disponibile, mentre la percentuale scende in Grecia (33%), Italia e Slovacchia (43%) e Slovenia (47%). In particolare il 30% degli intervistati in Italia ha dichiarato di non aver avuto accesso a materiali di supporto, un dato che desta preoccupazione. Viene ritenuta meno grave, ma pur sempre rilevante, l'assenza di manualistica di supporto in Grecia (21%) e in Slovacchia (18%).

Per quanto riguarda i temi trattati nei materiali di supporto, al primo posto ci sono le procedure di gara, seguite da informazioni generali, informazioni legali, dai criteri, il green public procurement, le regole dei fondi ESI, le irregolarità e la corruzione, il social public procurement, l'innovazione e, infine, l'accesso delle Pmi.

E-procurement

Il ricorso alla procedura di e-submission, peraltro non obbligatoria, resta ancora molto basso in molto paesi. L'Italia è tra quelli che si avvale maggiormente questo strumento (73%), dopo l'Estonia (89%) e seguita da Lituania (82%) e Svezia (81%).

L'e-submission è scarsamente utilizzato in Bulgaria e in Slovacchia e Polonia il ricorso è molto basso.

Dati e monitoraggio

La trasparenza attraverso l'utilizzo di dati e di informazioni è uno strumento di lotta alla corruzione. Secondo l'indagine commissionata da Bruxelles, solo le informazioni di base vengono raccolte regolarmente, ad esempio il budget del contratto e il tipo di procedura. Anche in paesi come il Belgio e la Svezia nel 40% dei casi si omette la raccolta di informazioni più dettagliate che riguardano, ad esempio, la promozione degli obiettivi strategici, o la durata della procedura.

Sul fronte della lotta alla corruzione, le politiche più frequenti comprendono la formazione dello staff, le strategie di risk management, ma molto raramente strumenti di raccolta dati (data-driven).

Secondo la maggioranza degli intervistati, la difficoltà maggiore è rappresentata dalla complessità delle regole e dei regolamenti relativi alle procedure di appalto. Un problema sentito soprattutto in Repubblica Ceca, Grecia e Regno Unito. In Bulgaria, invece, la difficoltà maggiore è legata al cambiamento repentino della normativa di settore.

L'Italia e le riforme della Pa

Gli appalti in Italia vengono gestiti a tutti i livelli di governo da circa 300 autorità, tra cui ministeri, agenzie e società a partecipazione pubblica. A livello nazionale, la centralizzazione avviene attraverso l’ente preposto agli acquisti, la Consip. Alcune regioni, inoltre, hanno creato il proprio centro acquisti.

La spesa maggiore si effettua proprio a livello territoriale: più del 69% dei contratti pubblici è commissionato dagli enti territoriali. Più dei tre quarti di tutti i contratti di appalto passa attraverso procedure aperte, cioè oltre il 50% del totale. Le autorità fanno ricorso, nel 25% dei casi, anche alle procedure negoziali, in particolare nella forma senza la pubblicazione dell’avviso.

Il sistema italiano, afferma lo studio, è esposto alla corruzione e all’inefficienza. Ciò è dovuto in parte alla mancanza di capacità amministrativa della PA e alla debolezza del quadro legislativo. Un’altra caratteristica del sistema italiano è la presenza di società in house a partecipazione statale. Queste imprese sono utilizzate ampiamente per acquistare bene e servizi, spesso sfuggendo alle regole di procurement. In un contesto di restrizioni del budget pubblico, negli ultimi anni l’Italia sta prestando una maggiore attenzione al miglioramento della PA. In questa direzione sono state attuate numerose riforme che hanno coinvolto direttamente o indirettamente questo settore.

Alcuni risultati incoraggianti, rileva il rapporto, sono stati raggiunti in termini di miglioramento della trasparenza, dell’efficienza e della prevenzione della corruzione. Per migliorare la performance nell’uso dei fondi è stato creato un working group ad hoc. Anche il rafforzamento della Consip ha consentito un risparmio di circa 4,69 miliardi. Con la legge anticorruzione del 2012, inoltre, l’Italia si allineata agli standard internazionali.

Tra le debolezze del sistema italiano c’è un orientamento eccessivo agli elementi formali e una scarsa considerazione degli obiettivi finali. Il Codice degli appalti risulta pertanto lungo, complesso e oneroso. Le autorità hanno spesso difficoltà a lavorare in questo contesto.

La complessità del sistema legale, prosegue il documento, ha portato a vuoti normativi e ad eccezioni che hanno favorito l’infiltrazione della corruzione e del crimine organizzato. D’altro canto, il Codice degli appalti italiano è tra i più stringenti in Europa e ciò ha avuto un impatto negativo sulla performance in questo settore. Inoltre, la complessità delle norme ha generato un numero elevato di contenziosi che ha come conseguenza procedimenti giudiziari lunghi e costosi.

Il settore dei lavori pubblici è quello più a rischio. Il 49% delle condanne registrate nel 2013 nel rapporto dell’Autorità per la corruzione riguardano proprio questo ambito. Secondo le stime, la ferrovia ad alta velocità in Italia costa circa 6 volte di più rispetto a paesi come la Francia, la Spagna o il Giappone.

> Public Procurement - a study on administrative capacity in the EU